Talvez impulsionada pelo advento do zoneamento da cidade de Nova York, em 1916, a prefeitura decidiu elaborar um projeto de divisão territorial da capital da República muito mais detalhado que nas ocasiões anteriores. Apresentado em 1917, ele acaba sendo promulgado por meio do decreto nº 1.185 de 5 de janeiro de 1918. Mas, se comparado a seu congênere norte-americano, vemos que o carioca ainda é bastante rudimentar. Ele se preocupa tão somente com o estabelecimento das regiões tributáveis da cidade. Nada é falado sobre alinhamentos, gabaritos, formas de construção e materiais a serem empregados ou não. Nesse sentido, os Códigos de Posturas parecem ser bem mais completos. O critério pelo qual
ele se baseia para delimitar as zonas é do grau de densidade populacional, que explica a diferenciação entre zona urbana e suburbana e entre esta e a rural. E explica, também, o fato de delimitar “povoados suburbanos” no interior da zona rural. Nesse sentido, em termos de critérios utilizados, o zoneamento parece se pautar, em pelo menos um aspecto, no modelo alemão de zoneamento por densidades (Villaça, 1999, p. 487-488).
Vejamos, então, como a cidade era dividida: a zona urbana (área que vai do atual Centro até o Leblon, passando pela Tijuca e indo até a Serra de Grajaú) era composta por três subzonas: a primeira, do Passeio Público até a Central do Brasil; a segunda partia do Leblon e ia até São Cristóvão; a terceira era consti- tuída pelos morros presentes na zona urbana, como os da Urca, da “Babylônia”, do Leme, da Saudade, dos Cabritos, do Cantagalo, do “Telegrapho”, a serra do Engenho Novo, do “Pão d’Assucar” e outros. Já a zona suburbana era subdividida da seguinte forma: “I. do litoral da Bahia Guanabara a Bangu e Jacarepaguá; II. Povoado de Santa Cruz; III. Povoado de Campo Grande; IV. Povoado de Santíssimo; V. Povoado junto à Estação de Ricardo de Albuquerque; VI. Povoado de Anchieta; VII. Estrada da Tijuca e da Gávea; VIII. Ilha do Governador; IX. Ilha de Paquetá; X. outras ilhas” (ACM, 30 de julho de 1918, p. 487-488). No artigo 4º, lê-se: “A zona rural ficará constituída pelo restante do território do Distrito Federal não compreendido nos perímetros estabelecidos para as zonas urbanas e subur- banas” (1918). Isso faz com que esta última zona, conforme se pode ver em mapa elaborado por Marília Borges (2007), fique restrita ao distrito de Guaratiba. Um detalhe que não passaria despercebido a muitos.
Ainda aqui, a preocupação da prefeitura não é regulamentar os usos e formas de ocupação do solo da cidade, mesmo que já se evidencie a divisão em zonas. Em nenhum momento são atribuídas normas ou restrições urbanísticas. A deli- mitação dessas zonas ainda se pauta no critério da densidade populacional; como já foi assinalado; a delimitação de “povoados” no interior da zona rural deixa isso claro. Como expresso no próprio texto de apresentação do decreto, a “divisão territorial do Districto Federal em três zonas distintas e determinadas [...] é de utilidade intuitiva para os fins geraes e especiaes da Administração Municipal”. Neste caso, o fim específico da lei era servir de complemento a outras disposições que tramitavam pelo Conselho Municipal — a divisão da cidade servia como uma forma de direcionar a aplicação da lei sobre determi- nadas zonas, e não outras. Um exemplo é o Projeto nº 39, apresentado em 30 de julho de 1918, que “autoriza o prefeito a mandar proceder ao saneamento das zonas suburbanas e rural”. Na alínea D do 1º Artigo, o legislador reitera que a
prefeitura pode cobrar pelo serviço de estabelecimento de “um systema de depu- ração biológica para os resíduos orgânicos domiciliários nas referidas zonas”. Porém, o Artigo 2º estabelece: “Na zona de Campo, que é a zona rural do decreto n. 1.185, a Prefeitura fará esse serviço, gratuitamente, enquanto sobre essa zona não incidirem disposições semelhantes às do mesmo decreto nº 1.185” (ACM, 30 de julho de 1930, p. 396).
O ato de dividir a cidade em zonas tinha um significativo potencial confli- tivo, pois as disposições resultantes expressavam uma determinada forma de leitura sobre as diferenças sociais presentes no território da cidade; dividir o território implicava, além do mais, em hierarquizar e diferenciar grupos e deter- minados usos do solo. Mas essa leitura, oficializada e promulgada em nome de todos os “habitantes da cidade”, não era mais do que a consagração de uma certa concepção, de um determinado grupo social — os engenheiros ligados ao Clube de Engenharia. Mais do que isso, a imposição de tal leitura, de maneira pública e oficial (na expressão de um decreto), simboliza a consolidação da ascensão desse grupo e da profissão de engenheiro, e do seu reconhecimento como a figura mais autorizada no tocante ao planejamento urbano2 — e não mais o médico-higie-
nista do século XIX — para tratar da questão das reformas urbanas da cidade. Marília Borges (2007) explica que só com o advento do concreto armado, que se difundiu no Rio de Janeiro entre 1920 e 1930 e incentivou a verticalização do Centro e da Zona Sul, a cidade passaria a ter um regulamento que normati- zasse as novas construções e seus gabaritos. O Rio começava a experimentar outras demandas: onde em suas áreas mais densamente ocupadas predomi- navam as edificações de um até três pavimentos, viu prosperar os prédios de até dez andares. Em 1924, com o objetivo de regulamentar a situação, foi criado o “Regulamento para construções, reconstruções, acréscimos e modificações de prédios no Distrito Federal”, pelo decreto nº 2.021 de 11 de setembro. A preocu- pação das autoridades locais com a disseminação do uso do concreto armado nas construções levou a uma nova redação do documento, que foi substituído pelo decreto nº 2.087 de 19 de janeiro de 1925, promulgado na administração do prefeito Alaor Prata, e incluído nas Posturas Municipais (Borges, 2007, p. 74). O regulamento foi visado e modificado pela comissão composta pelos enge- nheiros Edison Junqueira Passos (supervisor) e João Gualberto Marques Porto e pelo arquiteto Gastão Bahiana.
Vemos, no novo texto, que a zona rural conhece uma “expansão” notável se comparada ao decreto nº 1.185. Os distritos de Jacarepaguá, Santa Cruz e Campo Grande, por exemplo, são novamente considerados como zona rural. A dife- rença é que os povoados urbanos incrustados em cada um desses distritos são melhor delimitados. Note-se, ainda, que perfazem justamente o trajeto da linha ferroviária Central do Brasil. Na verdade, os próprios povoados evidenciam a sua origem enquanto assentamentos urbanos: eles surgem em torno das prin- cipais estações ferroviárias da antiga zona rural da cidade.
Há outra diferença: tal decreto se configurou em uma tentativa de regula- mentar o uso do solo urbano. Nas seções II e III, um zoneamento foi especificado com relação às condições para obtenção das licenças, e o então Distrito Federal foi dividido em quatro: zona central, zona urbana, zona suburbana e zona rural. Podemos notar que o regulamento de 1925 ainda se utiliza do critério da densidade. Não se vê como objetivo explícito a prescrição de formas de uso e ocupação do solo, embora a cidade já tenha, de forma fragmentada, posturas que restrinjam ou mesmo proíbam certas atividades ou construções.
Em 10 de julho de 1935, o decreto nº 5.595 — que é, no fundo, a homologação do projeto desenvolvido por técnicos da Secretaria Geral de Viação, Trabalho e Obras Públicas — apresenta um zoneamento diferente do antecessor, com a especialização por ramo de atividade e a fixação de uma ordem hierárquica de importância das zonas e subzonas (2007, p. 97).
Dois anos depois, é substituído pelo decreto nº 6.000 de 1º de julho de 1937, que viria a ser o primeiro Código de Obras da Cidade do Rio de Janeiro, figu- rando à parte do Código de Posturas. Sua produção foi coordenada pelo enge- nheiro João Gualberto Marques Porto, da Secretaria Geral de Viação, Trabalho e Obras Públicas (Idem).
Como lembra Marília Borges, “este instrumento normativo foi promulgado pelo prefeito Cônego Olímpio de Melo (04/04/1936 – 02/07/1937), que registrou a codificação da legislação urbanística do Rio de Janeiro, mantendo a orientação do zoneamento adotada anteriormente, porém, aumentando o número de cate- goria de algumas zonas, suprimindo a ideia de hierarquia e introduzindo a defesa dos aspectos paisagísticos e do patrimônio histórico da cidade” (2007, p. 98). Ou seja, ele reafirma a divisão da cidade em zonas com base tanto no critério de densidade quanto, e principalmente, no de função. A mudança de perspectiva que se passa a vislumbrar nos dispositivos urbanísticos de 1935 e 1937, certa- mente, está ligada a uma modificação de ênfase que se verifica nas práticas urba- nísticas desde a década de 1920. Urbanismo este que não é mais monopolizado
pelo ‘Engenheiro’, o qual agora tem de medir forças com o ‘Arquiteto’3. Segundo
a historiadora Lúcia Silva, “a década de 20 inauguraria outra forma de pensar as intervenções na cidade. Mantendo a prática profissional semelhante à do início do século entre os engenheiros e arquitetos, a ideia de cenário cederia às concepções ligadas à reterritorialização” (1999, p. 34). Em outras palavras: para os urbanistas do momento, a transformação de um lugar — entenda-se combate da miséria, por exemplo — não depende apenas da expulsão ou da restrição de um grupo social qualquer ou de formas de moradia que lhe sejam peculiares; a prioridade passa a ser a promoção de novas relações sociais com o espaço. Para tanto, era necessário “disciplinar os moradores da cidade e organizar espacial- mente suas funções” (1999, p. 34-35), o que, certamente, se constituiu na chave para a introdução da nova perspectiva adotada no zoneamento da cidade — a de atribuição e separação de funções para cada zona do Distrito Federal.
Há outra mudança importantíssima contida no decreto nº 5.595 que é reafir- mada no decreto nº 6.000 (o Código de Obras Municipal): a não mais utilização das categorias “urbano” e “suburbano”. Estamos já quase no limiar da década de 1930. Segundo Lílian Fessler Vaz, o Rio contava nessa época com 1.147.599 habitantes. O setor industrial já havia ultrapassado o comercial. Enquanto a construção civil sofria forte redução nos anos 1910, devido a fatores associados à conjuntura da I Guerra Mundial, o mercado fundiário se expandia com os grandes loteamentos nos subúrbios, iniciados naquela década. Ainda de acordo com a autora, “o arrasamento do morro do Castelo, reduto de moradia popular, e o sane- amento das margens da lagoa Rodrigo de Freitas, reduto de moradia operária, expulsaram as camadas de menores recursos para locais mais distantes” (2002, p. 57-58). Houve, com isso, a conformação de duas frentes de expansão de auto- produção de moradias: das favelas e dos loteamentos suburbanos.
Distritos situados em antigas zonas rurais recentemente parceladas, como Inhaúma e Irajá, foram ocupados rapidamente devido à facilidade de trans- porte, ao êxodo do campo para a cidade e ao deslocamento do centro para a periferia, figurando nas estatísticas de 1920 como áreas de concentração da população operária.
Mais do que uma zona em expansão, atingindo patamares de urbanização até mais altos do que as áreas urbanas já tradicionalmente consolidadas (crescimento
3 Já ao ‘Higienista’, que passa a ser denominado ‘Sanitarista’, resta se voltar para o meio rural,
demográfico, construções), os subúrbios vinham apresentando mais semelhanças com aquela área do que com a zona rural. A noção de um espaço de transição, de mistura de usos urbanos e rurais, tão recorrente no senso comum quanto nos dicionários, perdia espaço para uma leitura dos subúrbios como espaço integrado a uma dinâmica eminentemente urbana. Seu desdobramento pelo decreto nº 6.000 em zona residencial (tal como na antiga zona urbana) e zona industrial só viria ratificar essa mudança.
Em termos geográficos, as disposições do decreto nº 6.000 ficam assim distri- buídas. Reparem que as várias brechas oferecidas pela lei, como a possibilidade da Diretoria de Engenharia permitir o estabelecimento de certas atividades em zonas que não lhes são próprias, torna o limite entre elas bastante fluido. Na zona rural e agrícola, por exemplo, de acordo com a “avaliação” da diretoria, era possível estabelecer ramos ligados à indústria pesada, depósitos, hospitais, loteamentos, estabelecimentos de ensino, hangares etc.
No plano estritamente territorial, vemos que, apesar da criação de novas zonas, a distribuição do decreto muda muito pouco em relação ao “Regulamento de 1925”. A zona rural, por exemplo, conserva quase a mesma extensão, tendo em seu interior, inclusive, vários enclaves urbanos, os “povoados suburbanos”. A diferença é que para a zona rural, de maneira muito mais clara do que nos outros regulamentos, era atribuída uma função agrícola. E um outro detalhe nada insignificante: só a zona rural ou agrícola cobria cerca de 50% da super- fície total da cidade.
Esta me parece ser uma peculiaridade do Rio de Janeiro que merece ser melhor aprofundada. Se analisarmos as várias propostas de zoneamento de outras cidades do mundo, como São Paulo, Nova York, Buenos Aires, Paris e alguns municípios alemães, vemos que pouco ou nenhum espaço é reservado a uma zona rural. Mas, analisando o próprio caso do Rio de Janeiro, é curioso observar que embora houvesse a delimitação de uma grande zona rural nas leis e regulamentos, seria somente com a promulgação do decreto nº 5.595 que a cidade teria uma zona desse tipo voltada prioritariamente para o desenvol- vimento de atividades de cunho agrícola. A manutenção de extensas áreas de características rurais ao longo do território municipal, mesmo depois de procla- mada a República e após a abolição da escravidão, explica, em boa parte, a persistência da delimitação de uma zona rural por sucessivos governos. Porém, o que explica que, somente em meados da década de 1930, tenha se produzido uma disposição legal que reiterasse o papel daquela região enquanto espaço de produção agrícola?
Um dos argumentos muito difundidos é que as epidemias que grassavam na região poderiam ser debeladas por meio da promoção da agricultura. Esta era apenas uma das razões para se transformar a zona rural num espaço eminen- temente agrícola.
Considerações finais
A discussão sobre a divisão territorial do Rio de Janeiro toma impulso com a transformação da cidade em Distrito Federal. Com esse novo estatuto, algumas reformas passaram a ser pensadas, inclusive a divisão do território do município.
A antiga delimitação em paróquias acabou sendo atualizada, não alterada de todo. A mudança foi apenas de nomenclatura — não mais “paróchia” e sim “circunscripção”, a partir do início da década de 1890, e “districto” a partir do governo Pereira Passos (1903-1906).
Quando a cidade foi dividida em zonas em 1917 e 1918, o que tinha claro obje- tivo fazendário, o critério utilizado era apenas o da densidade demográfica e de construções. A divisão então elaborada não denotava uma preocupação em incentivar usos e funções no território delimitado por cada zona.
As demandas da municipalidade por recursos é que orientavam as escolhas e decisões do poder público. Os marcos e divisas iam respondendo às necessidades do momento, daí que quando foi formulada pela primeira vez, ainda nos anos 1890, a zona rural designava apenas um trecho dos subúrbios, e dizia respeito somente à abrangência da cobrança da licença de cães. Já em 1904, a região era o trecho menos urbanizado do distrito de Inhaúma. E, mesmo nos projetos formulados na década de 1910, a zona rural tinha um claro sentido fazendário, que autorizava ou não a cobrança de um determinado imposto ou taxa.
Seria apenas nos anos 1920 (a partir do ‘Regulamento de Construções’) e 1930 que a zona rural então delimitada traria em seu bojo a preocupação de fomentar um certo conjunto de atividades e construções para fins agrícolas. É quando toma impulso a ideia de que a região poderia se tornar uma espécie de “celeiro” do então Distrito Federal. A zona rural de caráter agrícola nasce com a implantação do zoneamento como instrumento do poder público para regu- lamentar o uso do solo. Tendo em vista as reflexões de Lúcia Silva, a zona rural aqui já não é um espaço estático, alvo de tributos, mas um território dinâmico, que passava a ser lido e entendido em conjunto com as relações sociais que neles vigorassem, e não como se este fosse algo à parte.
Ao mesmo tempo, nesse zoneamento, a zona rural também era pensada enquanto espaço que poderia abrigar uma possível expansão urbana, aspecto que teria importantes desdobramentos nos anos 1940 e 1950.
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