4. ADMINISTRAÇÃO TRIBUTÁRIA
4.2 Objetivos
Como foi visto, a AT tem como missão legal executar as normas tributárias, por meio de uma organização de Estado estruturada com meios adequados, para que se promova a arrecadação potencial do Estado. Para isso deve cumprir com eficácia as funções próprias da administração37, o que inclui substancialmente, organizar-se para cumprir sua missão. Os objetivos indicam os diferentes fins estabelecidos pela organização para alcançar a missão, portanto são mais específicos, estabelecendo os meios pelos quais serão alcançados.
Segundo o CIAT (2000), em geral, as administrações tributárias compartilham objetivos similares. Entre esses objetivos estão: conseguir o máximo de cumprimento voluntário das obrigações tributárias sem prejuízo da fiscalização posterior, ampliar a base tributária e o universo de contribuintes. Neste sentido, Soares (2002, p.3) lembra que:
“A moderna administração tributária está fundada na política do self assessment. Assim, sua estratégia de ação prioritária deve estar voltada para a promoção de níveis crescentes de cumprimento voluntário das obrigações tributárias pela simplificação do sistema, disseminação do rol das obrigações de cada um, comodidade para o cumprimento e elevação da percepção de risco por parte do evasor”.
Esse sistema de cumprimento voluntário é o adotado na maioria dos países e tem como premissa o fato de que o cidadão deve ter consciência de suas obrigações perante a sociedade, por meio do recolhimento espontâneo do tributo. Além disso, a AT não possui meios de determinar o valor tributável de cada contribuinte previamente, tendo em vista que muitas transações tributáveis não estão à disposição da mesma. Dessa forma, a AT é abastecida por informações declaradas pelos próprios contribuintes e por terceiros relacionados sobre o que devem pagar (exemplo disso são as declarações).
No Brasil, a maioria dos tributos é recolhido espontaneamente pelo contribuinte, sem prévio exame pela autoridade administrativa38. Segundo Jayasinghe (2007), um sistema de
37 Segundo Sobral & Peci (2008, p.7): a administração foi definida por Henry Fayol como um processo dinâmico que compreenderia cinco funções interligadas: prever, organizar, comandar, coordenar e controlar. As funções de comandar e coordenar foram agregadas em uma nova função dirigir.
38 Para a maioria dos tributos federais, o crédito tributário é constituído pelo lançamento por homologação, que ocorre quanto aos tributos cuja legislação atribua ao sujeito passivo o dever de antecipar o pagamento sem prévio exame da autoridade administrativa, opera-se pelo ato em que a referida autoridade, tomando conhecimento
cumprimento voluntário exige um acompanhamento intensivo e de auditoria para assegurar a eficiência. Como foi dito, esse sistema de acompanhamento voluntário não exclui a verificação a posteriori, por parte da AT, da correta observância (ou em inglês compliance) das normas tributárias. Portanto, ao contrário do que se pode pensar, multar ou penalizar contribuintes não são objetivos da AT e, portanto, não constituem a sua finalidade. Estas formas punitivas são meios de alcançar a arrecadação potencial. Segundo Silvani (1992, p.274): the goal of tax administration is to foster voluntary tax compliance.
Nessa argumentação, convém explicar outro conceito que deriva da correta observância das normas tributárias, a redução do tax gap39
. Grosso modo, é a diferença entre o que deve ser recolhido e o que é efetivamente recolhido e, normalmente, é mensurado como um porcentual do PIB e quanto maior, pior a observância das normas tributárias. Em um extremo, se há uma correta observância da legislação tributária o tax gap deveria ser “zero”. Entretanto, esse ideal de alcançar a receita ótima não depende só da AT, pois vários fatores influenciam o tamanho do tax gap.
Nesse sentido, a efetividade da administração tributária40 não é o único fator determinante do aumento do nível de espontaneidade. Alguns fatores são relatados como determinantes da espontaneidade: simplicidade da lei e dos procedimentos, justiça das leis tributárias, contraprestação de serviços públicos e a efetividade da administração tributária. Neste sentido, sobre os alcances da fiscalização, Soares (2002, p.14):
“A fiscalização tributária, por definição, deve atuar sobre a exceção....Se há disseminação de comportamento evasor no universo de contribuinte, não se deve esperar que a fiscalização sozinha consiga reverter o quadro. Necessariamente deve ser repensado o próprio sistema de financiamento do Estado e, dentro dele, o sistema tributário”.
A simplificação dos sistemas tributários inclui a simplificação de declarações fiscais (Varsano, 1999 apud Pinhanez, 2008, p.83). O contribuinte fica sujeito a uma quantidade
da atividade assim exercida pelo obrigado, expressamente a homologa.
39 Para 2001, a Receita dos Estados Unidos (IRS) estimou em 16% o tax gap. O Brasil não possui estimativas oficiais de seu gap tributário, devido às dificuldades de estimá-lo por falta de informação estatística. Entretanto, é possível ter uma idéia do tamanho provável do gap mediante estimativas da economia informal. Segundo estimativa do IBRE/FGV (2010), o tamanho da economia informal no Brasil, para 2009, é de cerca de 18% do PIB. Alem disso, para cálculo do gap é necessário acrescentar a sonegação do setor formal da economia.
40 Silvani (1992) relata que a eficiência não deve ser confundida com efetividade, em termos de AT. A primeira se concretiza quando os custos de administração são baixos, enquanto que a efetividade é determinada pela capacidade de aumentar a espontaneidade.
excessiva de obrigações acessórias41, como prestação de declarações e informações ou guarda de documentação. No Brasil, as exigências são dos três níveis de governo, pois cada ente político possui exigências específicas para atendimento da legislação que lhe é peculiar.
Segundo Silvani & Baer (1997), a excessiva complexidade do sistema tributário é um dos fatores que dificultam a realização de um princípio amplamente aceito pelas administrações tributárias: a necessidade de promover e estimular o cumprimento voluntário das obrigações fiscais.
Figura 7 – Fatores que Influenciam a espontaneidade – Fonte: Bird & Casanegra, 1992 (elab. Própria)
Por fim, a justiça fiscal é componente da redução do tax gap, e, portanto, do aumento do cumprimento voluntário das obrigações tributárias. A certeza de que se paga de acordo com a capacidade contributiva (eqüidade) e que todos, proporcionalmente, assim o fazem, sem dúvida contribui para a maior cooperação da sociedade em face da Lei tributária. Podemos adicionar também, a prestação de serviços públicos com qualidade na realização do gasto público e uma punição efetiva nos crimes contra ordem tributária.
Neste sentido, pela multiplicidade de fatores que influenciam o cumprimento espontâneo
41 Segundo o Art. 113 do Código Tributário Nacional (CTN), a obrigação tributária é principal ou acessória. A obrigação principal surge com a ocorrência do fato gerador e tem por objeto o pagamento de tributo ou penalidade pecuniária e extingue-se juntamente com o crédito dela decorrente. A obrigação acessória decorre da legislação tributária e tem por objeto as prestações, positivas ou negativas, nela previstas no interesse da arrecadação ou da fiscalização dos tributos. A obrigação acessória, pelo simples fato da sua inobservância, converte-se em obrigação principal relativamente à penalidade pecuniária.
da obrigação tributária, não faz sentido relacionar o inadimplemento das obrigações tributárias, apenas com a variável “efetividade da administração tributária”.
Bordin e Lagemann (1996) estabeleceram entre os fatores principais que afetam a conduta dos contribuintes: a situação econômica do país e a situação financeira do contribuinte. Quanto pior a situação financeira do contribuinte (especialmente em épocas de recessão ou de inflação ascendente) mais difícil é o cumprimento voluntário das obrigações tributárias.
Essa explicação é de suma importância, no momento de se atribuir a gestão tributária o aumento ou diminuição do recolhimento espontâneo de tributos. De maneira geral, reconhece-se o papel da AT como atora nesse processo, no cumprimento de sua obrigação institucional, mas que, não há uma medição exata ou variação em todos os casos. Igualmente, fatores sociológicos, psicológicos e econômicos vão influenciar o comportamento do contribuinte (OCDE, 2009). Por outro lado, em países com alto nível de noncompliance, a habilidade da AT em impor penalidades efetivas é a chave para moldar o comportamento dos contribuintes (SILVANI, 1992, p.275).
Nesse sentido, o CIAT (2000) relaciona alguns objetivos que auxiliam, de forma geral, as AT a cumprirem sua missão institucional42: facilitação do pagamento voluntário; identificação e punição para o não cumprimento voluntário gerando na sociedade a percepção de um alto risco para o contribuinte em caso de evasão fiscal; justiça fiscal; ter independência e capacidade de atuação para aplicar as leis; tecnologia adequada que compreenda a utilização ampla da Internet, da informática de ponta e de sistemas integrais e integrados que cubram todas as áreas funcionais do circuito tributário, proporcionando informação certa, oportuna e suficiente; administração diferenciada com segmentação que atenda as características de dos contribuintes (tamanho, setor econômico, etc.); ter práticas e fazer acordos de Cooperação com outras instituições governamentais, com governos estrangeiros e organismos internacionais; ter sistemas de controle interno; e ter recursos humanos suficientes, capacitados, motivados, éticos e comprometidos com a organização e com as necessidades da sociedade.