Objetivos da Lei de Responsabilidade Fiscal

É importante para o poder público ter as finanças e o orçamento equilibrados e administrar com austeridade o dinheiro do contribuinte. Através de uma ação planejada e transparente, exige-se o cumprimento de metas de resultados entre receitas e despesas, com prevenção de riscos e correção de desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas. Abrucio (2002b, p.216) comenta que “a aprovação da Lei de Responsabilidade Fiscal foi o maior avanço fiscal”.

Um longo processo de mudança de posicionamento em relação aos recursos governamentais foi consolidado nas últimas décadas com o estabelecimento de uma forte restrição orçamentária na perspectiva intertemporal dos governos subnacionais, tendo como conseqüência a obediência a normas e limites na administração pública em relação às receitas e despesas, a fim de se evitar práticas irresponsáveis de manejo do dinheiro público. Ainda segundo o mesmo autor, a LRF também marcou uma mudança na cultura da coletividade em relação aos gastos governamentais, aumentando os mecanismos de transparência do Orçamento Público.

Comprovando a maior integração e participação da sociedade, foi realizada uma pesquisa pelo Instituto Brasileiro de Estudos Políticos (IBEP), em abril de 2001, com aplicação de questionário para 211 formadores de opinião – 106 cientista sociais, 43 jornalistas, 30 outros formadores de opinião de categorias diversas e 32 políticos, integrantes da elite parlamentar.

Como resultado do estudo, obteve-se uma avaliação francamente positiva sobre as reformas estruturais empreendidas pela administração Fernando Henrique Cardoso. Porém, 52% dos entrevistados consideraram a LRF um projeto das elites do País, ao invés de 42% que optaram ser uma demanda do eleitorado. A grande maioria dos formadores de opinião, 86% tinha uma avaliação muito confiante da Lei de Responsabilidade Fiscal. Para 58% deles, a LRF refletia um compromisso da sociedade brasileira com o equilíbrio fiscal, mais do que uma decisão do governo, e 81% dos entrevistados entendiam que estar associado à idéia de responsabilidade fiscal seria importante para um candidato à presidência da República.

A despeito de algumas ações contrárias ao projeto da LRF, a exemplo da Ação Direta de Inconstitucionalidade (ADIn.) n.2.238, de Julho de 2000, a recente legislação de

responsabilidade fiscal e suas conseqüências práticas são revistas por Afonso (2004, p. 13), “que constata a mudança de mentalidade que a LRF viabilizou para a criação de uma nova consciência em torno da necessidade do equilíbrio macroeconômico, agora um consenso nacional”. O Partido dos Trabalhadores, o Partido Socialista e o Partido Comunista Brasileiro alegaram, junto ao Supremo Tribunal Federal (STF), vício de inconstitucionalidade do artigo 9, δ354, da LRF, na medida que autorizava interferência do Poder Executivo nos Poderes Legislativo e Judiciário, além do Ministério Público, configurando quebra de autonomia entre poderes.

Ainda naquele mesmo ano, parlamentares do Partido dos Trabalhadores pronunciaram-se contrários a alguns dispositivos da LRF, entre os quais, a limitação de despesa com pessoal e a proibição de antecipação de receitas orçamentárias, a exemplo de Olívio Dutra (RS), Zeca (MS) e Marta Suplicy (SP), ampliando o discurso com a visão de que a lei pretendia atender ao FMI e ao capital internacional. O partido que votou contra a LRF, no Congresso, agora é obrigado a adequar-se e a cumprir as exigências legais de controle de gastos e saneamento das ações de gestões anteriores irresponsáveis.

Na edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, enquadrada ao sistema federativo nacional, foram estabelecidos indicadores de finanças públicas voltadas para a responsabilidade na gestão fiscal, apresentando-se como grande avanço nas relações intergovernamentais. Surgiu como resposta ao desequilíbrio fiscal e financeiro dos governos subnacionais, na pretensão de garantir continuidade da política fiscal, quando propôs controle do endividamento com caráter estrutural e de forma responsável.

A LRF harmoniza e consolida muitos dos objetivos do processo de mudança do regime fiscal, empreendido nas últimas décadas, no Brasil. É conseqüência de um longo processo de evolução das instituições orçamentárias do País, que gerou na sociedade a percepção de que o governante não deve gastar mais do que arrecada e deve administrar de forma responsável os escassos recursos públicos. (NASCIMENTO, E. , 2003, p. 2).

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Artigo 9 [...]. os Poderes e o Ministério Público promoverão, por ato próprio e nos montantes necessários, nos trinta dias subseqüentes, limitação de empenho e movimentação financeira,[...].

Artigo 9, δ 3 . No caso de os Poderes Legislativo e Judiciário e o Ministério Público não promoverem a limitação no prazo estabelecido no caput, é o Poder Executivo autorizado a limitar os valores financeiros segundo os critérios fixados pela Lei de Diretrizes Orçamentárias

Argumentam Durand e Abrucio (2002, p. 157), que a gestão responsável imposta pela LRF55, marco na gestão fiscal no País, pretende desenvolver nova cultura fiscal, como peça de controle e ajustamento, propondo a necessidade de estabelecer regras claras e precisas sobre receita e gastos governamentais, tendo por eixo o planejamento, com a introdução de novas rotinas na administração fiscal dos entes federados, a transparência das contas públicas, a responsabilização, o controle dos gastos com a limitação das despesas e do endividamento e o equilíbrio fiscal, aplicável aos três níveis de governo, em toda a administração pública, tanto a direta como a indireta.

O desequilíbrio fiscal experimentado pelos entes da federação brasileira, tem raiz, também, nas deficiências do planejamento governamental, consubstanciadas pelas más práticas orçamentárias. Elaboradas desprezando sua utilidade como instrumento de controle, muitas vezes inexiste correlação com a realidade e serve apenas para o cumprimento de exigência constitucional. (FIGUEIREDO, 2001, p.27).

Como o objetivo principal a ser alcançado pela LRF é o equilíbrio das finanças públicas, foram fixadas restrições para o crescimento da despesa e fixação de limites para gastos com pessoal e com serviços de terceiros, nos três níveis de governo. Em contrapartida, o controle dos recursos públicos está submetido a regras rigorosas que disciplinam a forma como podem ser concedidos os benefícios fiscais, impondo limitações à renúncia de receitas, estimulando a competência do exercício de tributar de maneira plena, obrigando a instituir, prever e arrecadar todos os impostos de órbita estatal, evitando que os Municípios, pelo fato de terem assegurado boa parte de receita orçamentária em transferências, terminem negligenciando sua arrecadação própria.

Para alcançar esses objetivos, a LRF configura ação transparente na gestão fiscal da administração pública, aliada ao planejamento no âmbito do processo de execução orçamentária. Entre os principais requisitos para atingir os supracitados objetivos, a LRF incorpora os princípios constitucionais relativos ao artigo 163, que define a adoção dos instrumentos de planejamento: Plano Plurianual, Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei Orçamentária Anual. Alicerçada no orçamento público como peça de planejamento e controle, a LRF promove o aprimoramento desses processos pela inclusão da participação popular nas

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A LRF se apóia em quatro eixos: o planejamento, a transparência, o controle e a responsabilização. A preocupação do legislador fica bem clara no § 1º, do artigo 1, quando recomenda a ação planejada e transparente, “em que se previnem riscos e corrigem desvios capazes de afetar o equilíbrio das contas públicas.”

audiências públicas, consistindo em fator de estímulo ao controle social e instrumento de participação democrática nas instâncias do Orçamento Participativo (OP).

3.2.1 Planejamento

Nos dias de hoje, a difusão da idéia de planejamento como instrumento de administração e monitoramento no setor público está inserida em um contexto de mudança que ocorre na sociedade, que cobra uma gestão fiscal responsável e o equilíbrio das contas públicas, como o objetivo de qualquer processo orçamentário.

Um dos aspectos mais importantes da LRF, e dos menos conhecidos, divulgados e debatidos, é a questão do planejamento. Doravante, os municípios deverão se preparar para serem capazes de administrar suas finanças de forma mais planejada, de dispor de controles mais apurados sobre suas despesas e receitas, de realizar previsões e acompanhá-las. (OLIVEIRA, W. , 2000, p. 2).

Como salienta Nascimento, C., (2001, p.39), a Constituição de 1988 trouxe capítulo específico com preocupação de institucionalizar a integração entre os processos de planejamento e orçamento, ao tornar compulsórias regras a serem elaboradas e aplicadas para esse fim. Este fato conferiu singular importância aos instrumentos orçamentários que envolvem o planejamento da ação governamental em todos os seus aspectos fundamentais, voltados para a atividade financeira desenvolvida em cada exercício fiscal.

Diante disso, a LRF surge em busca da verdade orçamentária e pressupõe que a gestão eficiente das finanças públicas depende de uma ação planejada, permanente e direcionada a vários exercícios financeiros. Dentro desta ótica, Figueiredo e Nóbrega (2001, p.9) sugerem que o “estabelecimento de regras para o processo orçamentário como instrumento de planejamento foi um ponto inovador da LRF, com a valorização da LDO, como o mais importante dos instrumentos orçamentários”. Com efeito, a LRF instrumentaliza a articulação entre os três instrumentos do planejamento, o Plano Plurianual - PPA, a Lei de Diretrizes Orçamentárias – LDO e a Lei Orçamentária Anual – LOA, uma vez que a execução das ações governamentais passa a estar condicionada à demonstração de compatibilidade com os referidos instrumentos.

O Plano Plurianual é a lei de maior alcance no estabelecimento das prioridades e no direcionamento das ações do governo no uso eficiente do dinheiro público e desenvolvimento programado, proporcionando uma certa continuidade nas administrações. É lei ordinária de

iniciativa do Poder Executivo, que deve ser encaminhada ao Poder Legislativo para aprovação até o dia 31 de agosto do primeiro ano de mandato. Elaborado para um período de quatro anos, dispõe sobre as diretrizes, os objetivos e as metas da Administração Pública Federal, para as despesas de capital56 e outras delas decorrentes e para as relativas aos programas de duração continuada 57, buscando otimizar as ações do governo para gerar o máximo de resultados positivos sobre a sociedade a partir dos recursos disponíveis.

Em outubro de 1998 foi tomada a decisão de fazer o PPA, que é uma disposição, uma exigência constitucional, um instrumento de gestão. O sentido desta decisão foi o de utilizar uma ferramenta prevista na legislação brasileira, reformá-la, ajustá-la, para ter o efeito de implementação da gestão de desenvolvimento, do projeto de desenvolvimento. (SILVEIRA, 2002, p.165).

É um documento que descreve, de maneira detalhada, as diretrizes, metas e indicadores de desempenho como processo de planejamento da administração das finanças públicas, contemplando ações que deverão ser implementadas para a otimização da performance da gestão fiscal. Entre elas, pode-se enumerar a atividade de organizar em programas todas as ações desenvolvidas pela Prefeitura, tornar públicas as informações referentes à execução das metas de Governo, possibilitando maior controle quanto à aplicação dos recursos públicos, estimular parcerias das diversas esferas de governo e da iniciativa privada como fontes alternativas ao financiamento dos programas (ex: Parcerias Público Privadas - PPP).

Outro objetivo desta peça orçamentária é prover os administradores públicos de um sistema gerencial, estruturado e atualizado, visando facilitar a tomada de decisão e correção de desvios das metas. Cria condições para avaliação e mensuração dos indicadores e efeitos sobre a realidade municipal, com vistas às políticas públicas, devendo haver, necessariamente, compatibilidade das metas estabelecidas com os recursos efetivamente disponibilizados para executá-las. Apresenta, de certa maneira, uma limitação à atuação do executivo, pelo que se depreende de Martins (2000, p. 47), “uma vez que nenhum investimento cuja execução ultrapasse um exercício poderá ser iniciado sem sua prévia inclusão no Plano Plurianual, o que significa, ser aprovado antes pelo Legislativo”.

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As Despesas de Capital, significam: O grupo de despesas da administração pública, direta ou indireta, com intenção de adquirir ou constituir bens de capital que contribuirão para a produção ou geração de novos bens ou serviços e integrarão o patrimônio público. (VILAÇA e CAMPOS, 2001, p.30).

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Despesa Obrigatória de Caráter Continuado é a despesa corrente derivada de lei (que não é do orçamento), medida provisória ou ato administrativo normativo que fixa a obrigação legal de sua execução por um período superior a dois exercícios. (VILAÇA e CAMPOS, op. cit., p.30).

Diante disso, o PPA deve ser subsidiado por previsões de receitas e despesas, sustentadas por um cenário macroeconômico realista, sob pena de inviabilizar o cumprimento das metas. Na visão de NUNES e NUNES (2003, p.17) “uma das condições fundamentais para o sucesso do PPA é a consistência entre metas e custos. O valor dos projetos e atividades deve ser realista e, ao mesmo tempo, suficiente para atingir os objetivos do programa.”.

O passo seguinte no processo orçamentário é a elaboração da Lei de Diretrizes Orçamentárias58, definido pela Constituição de 1988, para que, anualmente, oriente a preparação do orçamento. Nesse sentido, a LRF adotou uma metodologia que institucionaliza o regime de metas fiscais na elaboração do orçamento. Com a LDO, estabelecem-se parâmetros necessários à alocação dos recursos no orçamento anual de forma a garantir a realização das metas e objetivos contemplados no PPA.

A LDO se constitui em instrumento que funciona como elo entre o PPA e os orçamentos anuais, compatibilizando as diretrizes do Plano à estimativa das disponibilidades financeiras para determinado exercício. Seu envio à Câmara deve ser feito até o dia 15 de abril de cada ano, devendo ser devolvido para sanção do Poder Executivo antes do recesso parlamentar do meio do exercício. (NASCIMENTO e DEBUS, 2000, p.16).

Segundo o artigo 169, da Carta Magna de 1988, compete à LDO definir os limites de despesa com pessoal ativo e inativo da União, Estados, do Distrito Federal e dos Municípios, inclusive considerar nulo de pleno direito qualquer ato que provoque aumento com pessoal, de acordo com o artigo 21, da LRF, no caso autorização não prevista, instituto absorvido pela Budget Enforcement Act.

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Artigo 165 § 2°. A Lei de Diretrizes Orçamentárias é uma lei ordinária com validade apenas para um exercício financeiro e compreende as metas e prioridades da administração pública federal, incluindo as despesas de capital para o exercício financeiro subseqüente, orientará a elaboração da lei orçamentária anual, disporá sobre as alterações na legislação tributária e estabelecerá a política de aplicação das agências financeiras oficiais de fomento.

Organograma 1. Orçamento e Relatórios