Objetivos de qualidade e valores-limite de emissão

A política das águas na União Européia revela um histórico de lutas contra a poluição, em busca da qualidade da água, mediante diretivas que tocam o tema, algumas de forma direta e outras de forma indireta, em dois períodos, 1975- 1986, e depois a partir de 1991, tendo sido, em 2000, publicada a última diretiva-

quadro sobre a água, resultando em um tratamento extremamente fragmentado. Um dos objetivos da diretiva-quadro da água de 2000, que inaugura a política européia

das águas (que trataremos adiante), é dissipar essa realidade.

De forma geral, elas pretendem, sobretudo as primeiras, melhorar a qualidade das águas, mediante a adoção de objetivos de qualidade. Para tanto, adotando valores-limite de emissões.

Nesse diapasão, podemos citar algumas, a título de exemplo: Diretiva 75/440/CEE do Conselho, de 16.06.1975,219 relativa à qualidade das águas superficiais destinadas à água alimentar nos Estados-membros, que deve ser tratada de forma adequada antes de ingressar no circuito de distribuição; Diretiva 76/160/CEE do Conselho, de 08.12.1975,220 referente à qualidade da água de banho, sejam as águas doce, sejam as do mar, onde o banho é expressamente autorizado pelo Estado-membro; Diretiva 77/795/CEE221 que, por decisão do Conselho, institui um processo comum de troca de informações, relativa à qualidade das águas doces; cuidando da vida dos peixes, a Diretiva 78/659 do Conselho, de 18.07.1978,222 pretende a proteção da qualidade das águas doces ou sua melhora, diferenciando duas categorias de águas: as águas próprias para os salmões e as águas para as outras espécies; Diretiva 79/869/CEE,223 _{sobre métodos de qualidade} das águas doces superficiais; Diretiva 79/923/CEE, visando a proteger as águas litorâneas, a fim de assegurar o crescimento dos crustáceos; Diretiva 80/68/CEE,224 acerca da proteção das águas subterrâneas e contra a poluição causada por certas substâncias; Diretiva 86/280/CEE,225 _{sobre resíduos de substâncias perigosas.}

A Diretiva 80/778/CEE – diretiva “água potável” – versa sobre a qualidade da água destinada ao consumo humano, estabelece normas de qualidade para mais de 60 parâmetros (normas de produto), determinando as exigências

219 _{JOCE L194/26, de 25.07.1975.} 220 _{JOCE L 31, de 05.02.1976.} 221 _{JOCE L 334, de 24.12.1977.} 222 _{JOCE L 222, de 14.08.1978.} 223 _{JOCE L271, de 29.10.1979.} 224 _{JOCE L020, de 26.01.1980.} 225 _{JOCE L181, de 04.07.1986.}

essenciais que devem ter as águas destinadas ao consumo humano. Foi considerada significativa a sua incidência sobre a melhora global da qualidade da água de consumo.

Destacada foi a atuação da Diretiva 91/676/CEE226 sobre o combate à poluição por nitrato, assim como a Diretiva 91/271/CEE,227 sobre águas residuais urbanas.

Em 2000, a diretiva-quadro é aprovada. Ressalta-se, além das diretivas hídricas setoriais, outras que tiveram grande influência sobre o tratamento das águas, tais como, a Diretiva 79/409 (Conselho, 02.04.1979),228 “diretivas oiseaux”;229 Diretiva 92/43/CEE (Conselho, de 21.05.1992),230 “diretiva habitats”; 231 e, em especial, as Diretivas 96/61/CE232 (diretiva IPPC, que trata da redução integrada da poluição) e 96/82/CE233 (diretiva Seveso sobre riscos de acidentes maiores e sua conseqüência em matéria de poluição), que serão abordadas melhor no capítulo sobre poluição.

Por derradeiro, observamos que, além das várias diretivas que tratam das águas, a União Européia impõe a utilização de normas internacionais de controle de qualidade, notadamente as normas ISO. A diretiva-quadro da água fez alusão a seis delas, por exemplo, à EN-ISO-8689-1: 1999, acerca da classificação biológica dos rios.

226 _{JOCE L 375, de 31.12.1991.} 227 _{JOCE L 135, de 30.05.1991.} 228 _{JOCE L 103, de 25.04.1979.}

229 _{Modificada pela Diretiva 97/49/CE, JOCE L 223, de 13.09.1997.}

230 _{JOCE L 206, de 22.9.1992. Foi modificada pela Diretiva 97/62/CE, JOCE L 305, de 08.11.1997.}

231 _{A “diretiva habitats” lista uma série de habitats naturais e espécies a proteger, devendo os Estados-membros}

fazer um inventário nacional dos sítios protegidos que comporão uma lista comunitária. Prevê ainda a criação de zonas especiais de conservação dentro de uma rede européia, denominada “Natura 2000”. Ressaltamos que essas diretivas se tornam verdadeiras fontes que estimulam o direito comparado, que auxilia na transposição delas, de modo geral. Isso foi feito de forma coletiva pelo professor Michel Prieur, que criou o “Observatório Natura 2000”, em 2002, com sede em Limoges, formado por professores dos diferentes Países-membros para, por meio de questionários, trocarem experiências acerca da transposição e recepção da referida diretiva. Tivemos a oportunidade de participar dessa criação e de acompanhar os trabalhos na condição de membro-observadora.

232 _{JOCE L 257, de 10.10.1996.} 233 _{JOCE L 10, de 14.01.1997.}

2.2.1.2 A União Européia e sua interface internacional: tratados, convenções e cartas

O objetivo de qualidade das águas foi buscado também pela participação direta da Comunidade no cenário internacional, por meio dos tratados, ora figurando como parte, ora tendo os seus Estados-membros como parte. Destaca-se a Declaração da Madeira (adotada pelo Conselho Europeu de Direito do Meio Ambiente, de 17.04.1999) que, em seu preâmbulo, dispõe ser a água um bem indispensável a toda forma de vida e um bem dotado de valor ecológico, social e

econômico, devendo as atividades humanas se adaptar à capacidade do recurso, de

forma a reduzir os atentados a ela e aos ecossistemas aquáticos.

Além daqueles que foram integrados pela diretiva-quadro, há outros já reconhecidos expressamente por outras diretivas que foram diretamente incorporados: Convenção para a Proteção do Meio Marinho na Zona do Mar Báltico (Helsinque, 09.04.1992, aprovada pela Decisão 94/157/CE, do Conselho234); Convenção para a Proteção do Meio Marinho do Atlântico Nordeste (Paris, 22.09.1992, aprovada pela Decisão 98/249/CE, do Conselho235); Convenção para a Proteção do Mar Mediterrâneo contra Poluição (Barcelona, 16.2.1976, aprovada pela Decisão 77/586/CEE, do Conselho236_{), bem como o seu Protocolo Relativo à} Proteção do Mar Mediterrâneo contra a Poluição de origem Telúrica (Atenas, 17.05.1980, aprovado pela Decisão 83/101/CEE, do Conselho237_).

Diversos fóruns, grupos de pesquisas e observatórios formam uma enorme rede de vigilância da qualidade e gestão das águas, donde provêm numerosos documentos, declarações e cartas. Destaca-se a já referida Carta Social da Água: uma nova abordagem da gestão da água no século XXI, de janeiro de 2000, da Academia de Água, que expressamente declara o acesso à água como um direito imprescritível e elemento primordial ao desenvolvimento econômico e humano, devendo ser apurado o caráter especial de seu preço.

234 _{JOCE L 73, de 16.03.1994, p. 19.} 235 _{JOCE L 104, de 34-1998, p. 1.} 236 _{JOCE L 240, de 19.09.1977, p. 1.} 237 _{JOCE L 67, de 12-1983, p. 1.}

2.2.2 Diretiva-quadro da água: a política européia das águas

A Diretiva 2000/60/CE do Parlamento Europeu e do Conselho, de 23.10.2000,238 estabelece um quadro de ação comunitária no domínio da política da água. Conhecida como “diretiva-quadro da água”, determina um marco divisor na política das águas, tanto nos Estados-membros como na União Européia. Isso decorre não só em função do seu conteúdo, mas igualmente do princípio da “subsidiariedade”, pois, em caso de impossibilidade de cumprimento, advém a possibilidade de sua aplicação pela Comunidade no direito interno, gerando para os Estados-membros uma obrigação de resultado, no tocante às suas determinações, a exemplo da meta de melhoria a ser atingida até 2015. Têm eles, no entanto, a liberdade quanto ao meio com que irão com ela interagir, conforme disposição do art. 189 TCE.

Sem dúvida, a diretiva-quadro é um avanço no âmbito regional e na política hídrica de alguns países, não sendo, no entanto, esse o caso da França, que já adota, desde a Lei de Águas de 1964, grande parte das suas determinações. Analisaremos algumas delas sob dois aspectos: material e estrutural-instrumental.

2.2.2.1 Aspecto material da diretiva-quadro da água

A diretiva-quadro estabeleceu os princípios básicos da política sustentável da água na União Européia, sob a premissa de que a “[...] água não é um produto comercial como outro qualquer, mas um patrimônio que deve ser protegido, defendido e tratado como tal” (Considerando 1). No aspecto material, destacamos traços de seus objetivos e fundamentos.

O art. 1º estabelece como objetivo a diminuição da degradação do recurso, mediante a adoção do consumo sustentável da água, a proteção reforçada por meio de medidas de proteção do meio aquático, como a redução das descargas das emissões, redução da poluição das águas subterrâneas e a mitigação dos efeitos das inundações e das secas.

Pretendendo o combate à poluição hídrica, define diferentes tipos de poluição, tais como as provenientes de fontes pontuais, fontes difusas, acidental, acidificação e eutrofização.

Prevê a aplicação dos princípios da precaução, poluidor-pagador, prevenção, do desenvolvimento sustentável, da “subsidiariedade”, da cooperação internacional, da informação etc.

Um comitê se encarrega da aplicação e adaptação da diretiva, devendo ser promovida a participação de todas as partes interessadas na sua aplicação.

Por derradeiro, é prevista a criação pelos Estados-membros de regime sancionatório efetivo, em caso de descumprimento da diretiva.

2.2.2.2 Perfil da estrutura e instrumentos da diretiva-quadro da água

A bacia hidrográfica é reconhecida como unidade de gestão da política das águas e, para tanto, os Estados-membros devem identificar as bacias hidrográficas que se encontram em seu território, associá-las a regiões hidrográficas e designar as respectivas autoridades administrativas para a aplicação da diretiva (art. 3º). As bacias que abrangem mais de um Estado-membro são integradas em região hidrográfica internacional.

Os planos hidrográficos são de gestão integrada, flexíveis, porém monitorados. É prevista a adoção de programas de medidas que sejam ajustados às condições existentes, em nível regional ou local, uma vez que as decisões devem ser tomadas o mais próximo possível de utilização e afetação da água (Considerando 13). Devem ser publicados em nove anos e analisados em quinze anos (art. 13. 6-7).

Devem ser registradas as zonas protegidas de forma especial, assim como monitorado o estado das águas superficiais e subterrâneas.

238 _{JOCE L 327, de 22.12.2000, p. 1-73, alterada por decisão do Parlamento Europeu e do Conselho de}

A análise econômica da utilização da água é prevista (Considerando 36), assim como a integração de utilização de instrumentos econômicos por parte dos Estados-membros (Considerando 38). Prevê para tanto a amortização dos custos dos serviços hídricos e a aplicação do princípio do poluidor-pagador (art. 9º).

Desde já, alertamos para o fato de a diretiva-quadro reconhecer as normas econômicas como forma de proteção da águas, atribuindo-lhe valor econômico expressamente e reconhecendo a cobrança como forma de efetivar esse valor. A França, como País-membro, deve adequar sua cobrança pela água às normas da referida diretiva.

2.2.3 A água no Mercosul: um recurso natural compartilhado

A regulamentação da proteção das águas no Cone Sul é importante tendo em vista a geografia da área em que se encontram os Países-partes.

O aqüífero Guarani, também conhecido como aqüífero do Mercosul, e na parte brasileira como aqüífero de Botucatu, tem uma extensão 1,2 milhão de km², abrange a Bacia do Paraná e parte da Bacia do Chaco-Paraná, alcançando os territórios do Brasil, Paraguai, Uruguai e Argentina. Atualmente, a mais importante reserva de água doce do mundo imprime a real necessidade do desenvolvimento de uma política sul de águas, em prol da gestão de suas águas, sobretudo do referido aqüífero.

O cenário atual de gestão das águas no Mercosul se caracteriza pela celebração de acordos bilaterais e multilaterais sobre água e meio ambiente (item 2.2.3.1), assim como pela amplitude do acordo-quadro sobre Meio Ambiente, que, ao pretender a promoção da proteção do meio ambiente e do desenvolvimento sustentável, reafirmou os preceitos da Declaração do Rio de Janeiro sobre Meio Ambiente e Desenvolvimento/1992 e fez referência expressa à Agenda 21 que, por sua vez, em seu Capítulo 18, versa sobre a proteção das águas. Soma-se a regulamentação das bases da política sulina ambiental, no anexo do AQMAM, notadamente a gestão dos recursos hídricos, para mostrar a existência, ao menos normativa, de uma política das águas do Mercosul (item 2.2.3.2).

2.2.3.1 Acordos multilaterais

A experiência no setor das águas que se pode apontar entre os países do Mercosul provém dos acordos bi ou multilaterais pontuais, notadamente o Tratado da Bacia do Rio Prata, de 23.04.1969, firmado entre Argentina, Brasil, Bolívia, Paraguai e Uruguai, que tem por escopo o estabelecimento de cooperação

fronteiriça, por serem, por natureza física, uma bacia fronteira.

Estabelece o Acordo: um comitê intergovernamental coordenador, como órgão permanente da bacia, para promover, acompanhar e coordenar o andamento das ações multilaterais que objetivam o desenvolvimento integrado da bacia de forma ampla (art. III do Tratado da Bacia do Prata); ações de promoção de estudos, programas e obras de interesse comum, assim como a criação de instrumentos jurídicos que auxiliem na utilização racional do recurso água; complementação econômica das áreas limítrofes; preservação e fomento da vida animal e vegetal; e a facilitação e assistência em matéria de navegação (art. I, parágrafo único, do Tratado da Bacia do Prata).

Destacam-se ainda: o acordo bilateral entre Brasil e Argentina sobre cooperação em matéria ambiental, de 09.04.1996, que estabelece a cooperação, dentre outras, nas áreas de hidrovias e de bacias hidrográficas; o acordo entre o Brasil e o Uruguai sobre cooperação em matéria de meio ambiente, de 28.12.1992; o acordo inter-regional de cooperação entre o Mercosul e a Comunidade Européia, de 15.12.1995, que propõe as bases de cooperação em matéria de meio ambiente, além das áreas econômicas, social e cultural.239

239 _{Acerca do tema, ver também: SILVA, Solange Telles da, 2003, p. 157-158; CALASANS, Jorge Thierry. Le} concept de “ressource naturelle partagée” application aux ressource en eau: l’exemple de l’Amérique du Sud. 1996. Tese (Doutorado em direito) – Universidade Paris I, Panthéon-Sorbonne, Paris. 1996, p. 286 et seq.

2.2.3.2 As bases da política mercosulina de águas: o anexo do AQMAM e o Capítulo 18 da Agenda 21

A política de águas do Mercosul é identificada, a nosso ver, sob duas fontes: a) fonte de direito primária, quando o AQMAM, em seu anexo, faz alusão expressa à gestão sustentável dos recursos hídricos como base da sua política ambiental; b) fonte de direito derivada, quando o AQMAM, em seu preâmbulo, reafirma os preceitos do desenvolvimento sustentável preconizados na Agenda 21, que, por sua vez, no Capítulo 18, regulamenta os parâmetros da gestão das águas, e na Declaração Rio/92, que é reafirmada no art. 1º do AQMAM, esse conjunto (a+b) é o lastro normativo da implantação da política mercosulina de águas.

O AQMAM, em seu anexo, prevê áreas temáticas de atuação. No item 1.f, aponta a gestão sustentável dos recursos hídricos; no item 2, acerca da qualidade de vida e planejamento ambiental, aponta a área, logo no item 2.a, de saneamento básico e água potável; dentre as atividades produtivas ambientalmente sustentáveis, no item 4.e, figura a pesca sustentável. Para tanto, declina uma série de instrumentos que poderão ser usados na gestão regional das águas: legislação ambiental, instrumentos econômicos, educação, informação e comunicação social. Não descarta as bases para a adoção da polícia regional das águas, ao apontar instrumentos de controle, como avaliação de impacto ambiental, contabilidade ambiental, gerenciamento ambiental das empresas, tecnologias ambientais, sistemas de informação, emergências ambientais e valoração dos produtos e serviços ambientais (todos no item 3 do anexo do AQMAM).

Destarte, encontram-se definidas as bases para a política ambiental do Mercosul, o que dá uma ampla margem de cooperação hídrica no bloco, cabendo, por certo, aos Estados-partes implementar as bases da política de cooperação hidroambiental, que têm as suas bases mínimas estabelecidas no Capítulo 18 (Da proteção da qualidade e do abastecimento dos recursos hídricos: aplicação de critérios integrados no desenvolvimento, manejo e uso dos recursos hídricos) da Agenda 21, que é expressamente reafirmada no preâmbulo do referido acordo, além da efetivação de todas as suas determinações aplicadas ao setor de águas: informação hídrica, participação da sociedade civil nas questões sobre água etc.

C

3

A ÁGUA EM FACE DO DIREITO INTERNO:

FRANÇA E BRASIL

Todo o conhecimento local tem seu caráter universalista, seja na metodologia, seja na analogia com outras produções científicas de diferentes zonas do planeta, e, principalmente, na capacidade de ampliar seu benefício no campo social até para outros povos

(HYPÉRIDES PEREIRA DE MACEDO).240

É mediante a análise do direito interno que superamos a miopia das normas internacionais e regionais e vemos brotar uma forma mais pura de vivificação da norma. É nessa seara que a norma se faz empírica e que os comandos gerais compõem a sua penumbra jurídica.

De acordo com o exposto na introdução do presente estudo, a metodologia adotada é a do direito comparado. É prudente recapitular as bases adotadas e pretendidas com a comparação jurídica. Afastamo-nos da visão de que direito comparado é um direito de “evidências e quase-obviedades”,241 e não adotamos de imediato nenhuma teoria, mas tão-somente uma tarefa prática de organização. Enveredaremos na promoção das evidências, quando necessárias para o estabelecimento de premissas e contextualização hidrojurídica, para, então, destacar as diferenças e agregar apontamentos particulares. É o que faremos, mediante um breve retrato dos dois países (item 3.1).

A regulamentação das águas por um sistema complexo de leis, decretos e portarias, assim como a sua institucionalização, foi realizada na França, com maior antecedência, e no Brasil, com vistas à implementação do direito de águas (item 3.2), do qual se extraem os fundamentos para a identificação da natureza jurídica em face do direito nacional de ambos (item 3.3).

240 _{MACEDO, Hypérides Pereira de. O poço e o pomar na terra da luz. Fortaleza: SECULT, 2002. p. 110.} 241 _{SANDROCK, Über sinn und methode zivilistischer rechtsvergleichung, Frankfurt am Main/Berlin 1966, p.}

12 et seq., apud JAYME, Erik. Visões para uma teoria pós-moderna do direito comparado. Cadernos do

Programa de Pós-Graduação em Direito – PPGDir/UFRGS, Porto Alegre: PPGDir/UFRGS, v. 1, n. 1, p. 69, mar. 2003.

3.1 O CICLO DA ÁGUA E SUA ORGANIZAÇÃO NA FRANÇA E NO BRASIL: UMA ABORDAGEM HIDROPOLÍTICA

Pretendendo analisar na França e no Brasil o valor econômico e a cobrança da água, alguns apontamentos se fazem necessários para a compreensão das dificuldades encontradas, que vão desde as características políticas e geográficas até o tratamento legal do tema.

3.1.1 França hidropolítica

A França é um Estado Unitário,242 com 60.186.184 habitantes e uma superfície de 549.000km². Paris, a capital, é a maior cidade, seguida de Lyon e Marselha. Os rios Loire, Sena, Garonne e Ródano são os maiores da França, com destaque ainda para os Rhin, Rhône e Meuse. É formada por 22 regiões. Caracteriza-se pela extensão plana. Tem 75% da população na área urbana.243 Tem capacidade de armazenagem natural de água elevada, devido às montanhas e lençóis subterrâneos, com um recurso potencial de 3.600m³ por habitante.244

A Lei nº 64-1245, de 16.12.1964, relativa ao regime e à repartição das águas e à luta contra a poluição, privilegia o quadro geográfico natural como forma mais indicada de resolver os problemas de água e define a bacia hidrográfica como unidade encarregada da gestão das águas. Criadas por decisão do primeiro- ministro,245 a França conta com seis grandes bacias hidrográficas: Adour-Garonne (sede em Toulouse); Artois-Picardie (Douai); Loire-Bretagne (Orléans); Rhin-Meuse (Metz); Rhône-Mediterrâneo-Corse (Lyon); Seine-Normandie (Paris). Ilustramos (Fig. 2):

242 _{“Article premier – La France est une république indivisible, laïque, démocratique et sociale. Elle assure}

l’égalité devant la loi de tous les citoyens sans distinction d’origine, de race ou de religion. Elle respecte toutes croyances” (CONSTITUTION DE LA RÉPUBLIQUE FRANÇAISE/1958).

243 _{Dados extraídos da Le Petit Larousse Illustré. Paris: Laurosse, 2002. p. 1.334-1.341.e CD-ROM Lamy}

L’Eau, 2001.

244 _{BARRAQUÉ, Bernard. As políticas da água na Europa. Lisboa: Instituto Piaget, 1995. p.135.}

245 _{Arrêt de 14.09.1966 acerca da circunscrição das bacias e agências financiadoras de bacias. Foi modificado}

Figura 2 – Bacias hidrográficas da França246

Na Bacia Adour-Garonne, a utilização da água é repartida entre indústria, água potável e agricultura. A população é de 6 milhões de habitantes e a extensão de 116.000km²; a Bacia Artois-Picardie representa 1/30 do território nacional, com uma superfície de aproximadamente 20.000km² e população de 4,7 milhões de habitantes, com desenvolvimento agrícola e industrial importante; a Bacia Loire-Bretagne tem 155.000km² de superfície (28% do território nacional), 11,5 milhões de habitantes e destaque rural; a Bacia Rhin-Meuse é a mais transfronteiriça, formada pelos rios Rhin, Moselle e Meuse, e abriga três regiões, Alsace, Lorraine, Champagne e parte de Ardenne. Possui 4 milhões de habitantes e 32.700km² de superfície, sendo 1.200.000ha de florestas; a Bacia do Rhône- Mediterrâneo-Corse é constituída por um conjunto de rios, formando 6.500 cursos d’água, e tem 13,9 milhões de habitantes, 20% da atividade agrícola e 50% da atividade industrial francesa e extensão de 130.000km² (25% do território nacional); a Bacia Seine-Normandie ocupa oito regiões, 25 departamentos e 9.000 comunas.

246 _{Disponível em: <http://www.ecologie.gouv.fr/IMG/pdf/cartographie_janv_2004-2.pdf>. Acesso em: 11 de}

Tem uma extensão de 100.000km², com população de 17 milhões de habitantes (30% da população francesa). Possui 40% das atividades do País e 60.000km² de terras agrícolas. A aglomeração parisiense, com 8 milhões de habitantes, forma um tecido urbano com quase 2.000km², daí a forte pressão sobre o meio e as regiões