Objetos de Estudo

2.1.1 A Demanda, a Oferta e a Prática de Avaliação no Governo Federal do Brasil

a) A estrutura normativa do Planejamento e Orçamento no Brasil

No Brasil, a Constituição Federal de 1988, em seu artigo 165, deu a fundamentação legal para a introdução de um planejamento plurianual, de uma Lei de Diretrizes Orçamentárias e de uma Lei Orçamentária Anual. A partir de então, definiu-se que o Plano Plurianual de Investimentos (PPA) seria o principal instrumento de planejamento de médio prazo, documento este que embasaria a Lei de Diretrizes Orçamentárias (LDO) que, por sua vez,

estabeleceria metas e prioridades a serem executadas pela Lei Orçamentária Anual (LOA). A partir de 1991, começaram a ser elaborados tais planos, que foram se aprimorando em cada ciclo, visando a internalizar conceitos de gestão para resultados.

O PPA organiza todas as ações de governo em Programas, e é atualizado anualmente quando se elabora a Lei Orçamentária Anual, compatível com o Plano. Ambos devem ser aprovados pelo Congresso Nacional. Tem um horizonte de quatro anos, sendo que o primeiro ano inicia-se no segundo ano de um mandato governamental, ou seja, quando um presidente da república é eleito, a equipe governamental tem as ações de seu primeiro ano pautadas no último ano do PPA anterior, e tem 6 meses para elaborar o PPA de sua gestão.

b) O monitoramento e avaliação do PPA

O PPA vigente (2008-2011) inclui dois tipos de programas: os "finalísticos", ou seja, aqueles que resultam em bens e serviços ofertados diretamente à sociedade, em número de 214, e os programas de "apoio às políticas públicas e áreas especiais", em número de 91, totalizando 315. Para cada programa formulado são definidos objetivos, um gestor responsável, indicadores de resultado, ações, metas físicas e financeiras. O avanço físico das ações é constantemente monitorado por meio da alimentação de um sistema informatizado nacional, desenvolvido e operado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Secretaria de Planejamento e Investimentos Estratégicos (SPI/MP), denominado Sistema de Informações Gerenciais e de Planejamento (SIGPLAN). Tal alimentação é realizada pelos próprios gestores responsáveis pelos Programas. A parte orçamentária é planejada com apoio do Sistema Integrado de Dados Orçamentários - SIDOR, desenvolvido e operado pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão - Secretaria de Orçamento Federal (SOF/MP), e sua execução é processada por meio do Sistema Integrado de Administração Financeira do Governo Federal - SIAFI, desenvolvido e operado pelo Ministério da Fazenda - Secretaria do Tesouro Nacional (STN/MF). Por meio desses três sistemas, relativamente integrados, é possível, em tese, obter informações atualizadas mensalmente sobre os programas e seu avanço físico e financeiro, o que conforma um macro-monitoramento. Além disso, os programas passam por um processo formal e padronizado de auto-avaliação interna, conduzido anualmente por cada responsável e suas equipes, coordenado e validado externamente pelos Ministérios Setoriais e Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão como coordenador do Órgão Central do Sistema de Planejamento e Orçamento.

A figura a seguir representa o esquema de avaliação dos programas do PPA e sua relação com as políticas setoriais e com o Plano.

Figura 2.1 Etapas e Instâncias de Avaliação do PPA Fonte: Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão

Os resultados finais são compilados e consolidados pelo Ministério do Planejamento, Orçamento e Gestão num relatório denominado "Relatório Anual de Avaliação", que é entregue até o dia 15 de setembro ao Congresso Nacional e representa o instrumento de divulgação das ações do governo à sociedade. Pelo fato de ao final de cada ano os programas encontrarem-se em diversos estágios de seu ciclo, a maior parte em implantação, a auto-avaliação realizada guarda mais características de monitoramento e poucas de avaliação de resultados e impactos.

Além do macro-monitoramento e da auto-avaliação, alguns ministérios desenvolveram seus próprios instrumentos de monitoramento gerencial ou analítico. Há também algumas iniciativas dos ministérios em promover avaliações de resultados e impactos de forma mais aprofundada, para o que algumas vezes se tem contratado serviços de terceiros.

2.1.2 O PRODETUR - Nordeste

O Programa de Desenvolvimento do Turismo no Nordeste do Brasil (PRODETUR/NE) foi desenvolvido a partir de estudos encomendados pelo Banco Nacional de Desenvolvimento Econômico e Social (BNDES) no começo da década de 90, para se identificar as atividades econômicas que apresentariam vantagens competitivas caso fossem desenvolvidas na Região Nordeste do Brasil. A conclusão desses estudos

identificou que uma das oportunidades mais viáveis para a região era o turismo, pelo fato da Região Nordeste apresentar recursos cênicos e culturais significativos, além de mão-de- obra em abundância e com custos relativamente baixos.

Com isso, para financiar atividades nesta área, o BNDES lançou em 1994 o Programa Nordeste Competitivo (PNC), cuja iniciativa em turismo foi apoiada pelo Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID). Após uma etapa de negociações entre o Banco do Nordeste do Brasil (BNB), o Banco Interamericano de Desenvolvimento (BID), o então Ministério dos Esportes e Turismo (MTur) e os Estados do Nordeste, foi concebido o PRODETUR/NE que teve início ainda em 1994. As fontes de recursos para seu financiamento foram compostas por operação externa de crédito celebrada entre o BNB (tomador do empréstimo) e o BID (financiador) e contrapartidas da União e dos estados que integraram o Programa. Os recursos externos foram sub-emprestados aos estados pelo BNB, tendo este último atuado como agente financeiro e executor, repassando os recursos para os projetos que seriam implementados pelos estados e municípios.

O Programa foi assim concebido como um programa de crédito para o setor público (Estados e Municípios), objetivando criar condições favoráveis à expansão e melhoria da qualidade da atividade turística na Região Nordeste do Brasil, e melhorar a qualidade de vida das populações residentes nas áreas beneficiadas.

A primeira etapa (PRODETUR Nordeste I) foi concluída em 2005, e foi seguida de uma segunda etapa (PRODETUR Nordeste II), iniciada em 2002 e em fase de finalização.