Obrigatoriedade e requisitos: pressupostos

Na regulamentação normativa das audiências públicas, quanto à obrigatoriedade, pode-se identificar a divisão em dois grupos: um que impõe sua realização e outro que deixa facultado ao administrador. No primeiro, são incluídas as seguintes previsões: a Lei de Licitações, no 8.666/19993, que impõe realização de audiência pública quando o objeto do processo for superior a R$ 150.000.000,00; a Lei de Concessão e permissão de serviços públicos, no 11.4445/2007, que a considera obrigatória enquanto condição de validade dos contratos cujo objeto seja a prestação de serviços públicos de saneamento básico, devendo ser realizada audiência pública sobre o edital de licitação, no caso de concessão, e sobre a minuta do contrato. A obrigatoriedade recai também na divulgação das propostas dos planos de saneamento básico, todavia, é facultativa para o recebimento de contribuições na elaboração e revisão de tais planos; o Estatuto da Cidade, Lei no 10.257/2001, prevê obrigatoriamente, na esfera municipal, a realização de audiência pública para empreendimentos ou atividades com efeitos potencialmente negativos para o meio ambiente – natural ou construído –, e ao conforto ou à segurança da população; para a elaboração e fiscalização da implantação do Plano Diretor; e na gestão orçamentária; na Lei no 12.345/2010 que prevê a Instituição de datas comemorativas, a realização de

audiência pública é obrigatória para a definição do critério de alta significação para a instituição de datas comemorativas; Na lei de Finanças públicas/ gestão fiscal, no 101/2000, é imposta a realização durante os processos de elaboração e discussão dos planos, da Lei de Diretrizes Orçamentárias e dos orçamentos; na Lei no 12.305/2010 de Políticas públicas específicas como a elaboração de planos nacionais e planos de gestão, regulamentada pelo Decreto no 7.404, de 23 de dezembro de 2010, é obrigatório a audiência pública como foi, por exemplo, para elaboração do Plano nacional de Resíduos Sólidos; no Licenciamento ambiental, regulamentados pelas Resoluções CONAMA no 001/1986 e 009/1987 é obrigatório a realização quando solicitada por entidade civil, Ministério Público ou por 50 ou mais cidadãos; para Agências reguladoras – ANEEL, ANP, ANTT, ANTAQ, ANAC como regulamentação trazida pela Lei no 9.427/1996, Resolução ANEEL no 233, Lei no 9.478/1997, Lei no 10.233/2001, Resolução ANTAQ no 646/2006; Lei no 11.182/2005; Decreto no 5.731/2006; Instrução Normativa ANAC no 18/2009 em que é imposta a audiência pública para iniciativas ou alterações de atos normativos e decisões que impliquem afetação de direito dos agentes econômicos, inclusive de trabalhadores do setor em questão, ou de consumidores e usuários dos bens e serviços; Por último, para aquisição de imóveis rurais, conforme regulamentado pela Norma de Execução INCRA no 95, de 27 de agosto de 2010, DOU 30/8/2010, republicado em 3/9/2010, é obrigatória a audiência pública para a aquisição de imóveis rurais insusceptíveis de desapropriação por interesse social na forma da Lei nº 8.629/1993.254

No segundo grupo, realização facultativa, encontra-se o Decreto no 4.176/2002 que regulamenta projetos de atos normativos, sendo à Casa Civil discricionária a realização para a ampla divulgação de texto básico de projeto de ato normativo de especial significado político ou social. E ainda a norma que interessa para o presente trabalho, a Lei 9.784/1999, que em seu art. 31 prevê de forma facultativa a realização da audiência pública. Sobre essa regulamentação trazida pela lei de processo administrativo federal, alguns doutrinadores defendem que, uma vez identificada a necessidade e atendida as condições legais, a audiência pública deve ser realizada, pois tal dispositivo seria um dever-poder do julgador. Em nota de rodapé, Figueiredo cita

254

FONSECA, Igor F; OLIVEIRA, Marília S.; REZENDE, Raimer R. Audiências públicas no âmbito

do governo federal: análise preliminar e bases para avaliação. Relatório de pesquisa. Ipea, Brasília,

que a previsão da audiência pública trazida na lei 9.784/99 é parte obrigatória do processo. 255Numa interpretação literal da lei, não há como confirmar o apontamento da autora, tal assertiva só subsiste por meio da interpretação do poder-dever. Todavia, tal ressalva não é apontada pela jurista no artigo consultado. Na prática, referido dispositivo é usado no âmbito facultativo.

Quantos aos requisitos apontam-se os seguintes: Primeiro: não causar prejuízo ao interessado. A audiência pública estende o lapso temporal do processo, se porventura, o interessado tiver urgência da decisão, de modo que a extensão processual cause o perecimento da finalidade buscada, tal procedimento seria prejudicial e logo não deveria ser realizado. Assim, para determinação de realização ou não da audiência, far- se-á, no caso concreto, uma ponderação entre os princípios da participação popular e da celeridade do processo.

Segundo: Motivação do ato que delibera pela audiência pública - O julgador deve explicitar os fatos e fundamentos que o levaram a optar pela realização da audiência pública. Um procedimento que estende a duração do processo não pode ser realizado ao bel prazer do julgador, mas sim para atender o interesse público e é a motivação do ato permite esse controle.

Terceiro: Ser realizada antes da decisão - A redação do art. 31 da Lei 9784/99 prevê que a realização da consulta pública deve ser antes da decisão. Todavia, alguns autores apontam que seria perfeitamente possível sua realização na fase recursal ou até mesmo em ato posterior ao processo para avaliar, tendo em vista que a Administração Pública pode rever seus próprios atos de ofício, ressalvado a limitação do art. 54 da Lei 9784/99. Questiona-se tal entendimento, por achar-se mais adequado sua realização na fase de instrução, já que é esse o momento do processo para se demonstrar os fatos e apontar os argumentos que levarão à decisão.

Quarto: Relevância da questão. A lei exige que audiência pública apenas seja realizada em processos que apresentem questão relevante. Nesse ponto há divergência doutrinária sobre o que seja questão relevante e sobre a ligação dessa delimitação com o interesse geral citado na regulamentação da consulta pública.

Ferraz e Dallari pontuam que

255

FIGUEIREDO, Lúcia Valle. Instrumentos da administração consensual: a audiência pública e sua finalidade. In: Revista eletrônica de direito administrativo econômico – REDAE. n. 11 – ag./set./out./ - 2007 – Salvador – Brasil, p. 2.

[...] na audiência pública o pressuposto é a relevância da questão, motivadamente aferida e proclamada, não importando seja o tema envolvido e interesse geral ou não. Para nós, mesmo que o interesse em tela seja restrito aos envolvidos no processo administrativo, o impacto econômico da decisão ou a mera potencialidade de reflexo do que se vier a decidir sobre futuras discussões análogas já legitimam a convocação de interesse público.256

Além disso, fazem crítica expressa ao entendimento de Figueiredo, que restringe a audiência pública a direitos coletivos e difusos. Todavia, o que Figueiredo afirma é que a audiência pública é um direito difuso, como foi trabalhado sobre subtópico sobre natureza jurídica, e não que seu requisito seja um direito coletivo ou difuso. Assim, entende-se que há um equívoco de interpretação de Ferraz e Dallari do entendimento da autora.