Inicialmente o Decreto 6.170/08, obrigava a adesão imediata ao Siconv. Todavia, houve intensa resistência dos órgãos do Governo Federal em enfrentar o problema já detectado pelo TCU, prejudicando a implementação do novo sistema. Desse modo, a portaria 127/08 que regulamentou o Decreto foi recebendo alterações que visavam primordialmente excepcionalizar diversas estruturas da administração, desobrigando seu uso e admitindo a permanência no modelo antigo, menos rigoroso e com todos as nuances já citadas. Assim, foram baixadas sete portarias alterando a original.
Aproveitando-se dessas manobras protelatórias, a Finep também interferiu politicamente para continuar utilizando-se de sistemas próprios para gestão de sua carteira convênios e outras tarefas administrativas, evitando incorporar-se voluntária e imediatamente ao Siconv.
Em 2008, numa das alterações da Portaria 127, foi introduzida a não obrigatoriedade do uso do Siconv para entidades que realizassem transferências voluntárias em apoio a projetos utilizando-se dos mecanismos previstos na Lei de Inovação, justamente uma das situações em que se enquadrava a Finep. O temor mais significativo à época era a falta de estrutura para cumprimento integral do Decreto 6.170 e suas implicações na gestão da extensa carteira de convênios, bastante complexa e com milhares de prestações de contas em atraso e sem o adequado tratamento administrativo previsto em normativos legais e infralegais.
Tal fato também foi mencionado pela CGU em seu Relatório de Gestão da Finep em julho de 2008, o qual identificava falhas na atuação da empresa como concedente de recursos públicos, por meio de convênios, abrangendo todas as fases do ciclo, a saber:
Celebração:
a) ausência de consulta aos cadastros de inadimplência do Siafi e do Cadin antes da formalização do convênio, e
b) planos de trabalho determinando previamente as empresas que seriam contratadas (direcionamento de fornecedores),
c) planos de trabalho que não especificavam quantitativamente os indicadores das metas físicas (mensurabilidade).
Acompanhamento:
a) inexistência de formalização de Termos Aditivos para prorrogação do prazo de vigência, bem como prorrogação após o término da vigência do convênio,
b) ausência de formalização das alterações no Plano de Trabalho propostas pelos convenentes e aceitas pela Finep,
c) não cumprimento da função gerencial fiscalizadora por parte da Finep, ou seja, baixo índice de fiscalização de convênios.
Análise da prestação de contas e encerramento:
a) deficiências quanto à verificação do cumprimento dos prazos para apresentação da prestação de contas por parte dos convenentes,
b) demora ou inexistência no encaminhamento da notificação ao convenente, quando o mesmo não apresenta a prestação de contas no prazo regular ou adicional eventualmente concedido,
c) morosidade excessiva na análise das prestações de contas recebidas,
d) ausência de verificação das respostas dos convenentes quanto às impropriedades identificadas na análise anteriores das prestações de contas dos convênios,
e) falta de rigor na análise financeira das prestações de contas, com aprovação de convênios com falhas quanto à regular aplicação dos recursos públicos,
f) ausência de providências necessárias à instauração de tomada de contas especial, nos casos previstos na legislação, ou seja, quando as prestações de contas não foram apresentadas, mesmo após o prazo adicional concedido pelas notificações, ou quando não regularizadas as impropriedades identificadas na análise anteriores,
g) pagamentos sem justificativa à Entidade Executora de Convênios, e falta de controle em relação aos bens adquiridos por convênios.
Apontava, adicionalmente, “(...) deficiências na normatização interna da Finep, incluindo definição de atribuições, relacionada à celebração, ao acompanhamento e ao encerramento dos convênios em que figura como concedente de recursos públicos.” (Relatório de Gestão da Finep 2008 – CGU, com adaptações).
Assim, a quantidade de convênios em situação irregular em 2008 era expressiva, conforme tabela 3, e demandava providências imediatas, embora tal situação já estivesse identificada
em relatórios anteriores da CGU, entretanto, sem que tenham sido adotadas medidas corretivas para prover as áreas responsáveis de recursos materiais e humanos suficientes que permitissem o cumprimento dos prazos relacionados às prestações de contas, fato particularmente relevante dado o grande volume de convênios firmados anualmente pela empresa.
Com efeito, apesar de a empresa ter criado um departamento específico para cuidar desse problema das prestações de contas em 2004, o Departamento de Acompanhamento Financeiro e de Prestação de Contas, o estoque de convênios com saldos "a comprovar" e "a aprovar" continuou elevado, acarretando os problemas diversos já citados nesse trabalho e nas auditorias da CGU. A tabela 3 trata do estoque de convênios em situação irregular em 2008, ano da criação do Siconv, já denotando o significativo número de convênios pendentes.
Tabela 3 - Convênios "a Comprovar" e "a Aprovar" (após prazo regular)
Situação Quantidade Valor (R$ milhões)
A comprovar (sem prestação de contas na Finep) 414 403,13 A aprovar (prestação de contas sem análise definitiva) 1.900 761,53
Fonte: Relatório de Gestão da Finep 2008 – CGU.
Logo, a escolha estratégica da Finep em manter-se fora do Siconv não encontrava abrigo na realidade vivida pela empresa. Alternativamente à adesão ao Siconv, também seria criado o Portal do Cliente, solução tecnológica que prometia racionalizar a gestão da carteira, iniciativa que apesar de todos os esforços, ainda em 2014, não está plenamente funcional, com apenas seu módulo inicial (que permite rearranjos no plano de trabalho inicialmente aprovado para o convênio) desenvolvido. Mesmo com esta alternativa propiciada pelo Decreto, que permitia que entidades que tivessem sistemas próprios de gestão ficassem de fora do novo sistema, àquelas deveriam fazer o registro das transferências voluntárias no Siconv.
E foi exatamente essa situação que levou os órgãos de controle a pressionar a empresa na rota de uma solução definitiva. Somente em dezembro 2010, dois anos após o lançamento do Siconv (que a esta altura já contava com o módulo de prestação de contas eletrônica), a empresa lançou uma ofensiva para enfrentar o já crônico problema do passivo de convênios
sem prestações de contas regularizadas, na forma de resolução de diretoria 0453/10, que tomou forma no Plano de Soluções Integradas para Gestão e Controle de Projetos – SIGP.
Este plano pretendia por si só eliminar o passivo de prestação de contas, ordenando os convênios por três grupos (dependendo do ano da celebração) e quatro faixas de valor, onde a de menor valor (até R$ 100 mil) teria uma análise mais célere do ponto de vista processual, e as faixas seguintes de maior valor adensariam mais controles, sucessivamente, tornando o processo em geral mais rápido para os convênios de menor valor, a maioria da carteira. Então, somente uma fração da carteira teria uma análise completa (acima de R$ 2 milhões) e rigorosa de acordo com a legislação vigente.
Todavia, o SIGP de 2010 foi descontinuado em 2013, não alcançando os objetivos pretendidos quando do seu lançamento, apesar da execução de 83,3% das propostas do plano. Os resultados apontados após 3 anos e meio não lograram o êxito esperado – conforme relatório da CGU de julho de 2014, a respeito da gestão da Finep em 2013, destacando que no SIGP havia,
i. Ausência de ferramenta que possibilite conhecer o prazo médio praticado na análise das prestações de contas dos convênios,
ii. Morosidade na implementação do portal do cliente,
iii. Expressivo e crescente estoque de convênios com saldo a aprovar após os prazos legais para análise,
iv. Permanência de relevante estoque de convênios a aprovar integrantes do que se denominou passivo, e
v. Deficiências na politica de acompanhamento técnico e financeiro de convênios. (Relatório de Gestão da Finep - CGU - julho de 2014)
O mesmo relatório atestava ainda que 77,5% das recomendações da CGU para a Finep (que formam o plano permanente de providências) não foram cumpridas, com destaque exatamente para a gestão da carteira de operações. Assim, o passivo de prestações de contas formado ao longo do período em foco ainda não acabou, ao contrário, como veremos mais adiante, foi adicionado de novos convênios que se encerraram nesse intervalo, situação que poderia ter sido mitigada se a emprese aderisse ao Siconv no seu nascedouro, considerando, ainda, que nesse mesmo período, centenas de novos convênios foram celebrados.
A decisão de não aderir ao Siconv e permanecer na situação em que se encontrava não trouxe ganhos administrativos muito robustos à Finep, considerando que a sua gestão sobre a carteira de convênios já era fragilizada, conforme reiteradas advertências da CGU. Na tabela 4 abaixo, temos um panorama da situação ao longo do período já com o Siconv disponível, conforme relatório da CGU sobre a gestão da Finep em 2013, destacando o saldo "a aprovar", situação que mostra a pendência na prestação de contas, após prazo regular, ou seja, pendente.
Tabela 4 - Convênios com Saldo "a Aprovar" Após Prazo Regular - Posição em 31/12
2008 2009 2010 2011 2012 2013
Quantidade 2.264 2.958 3.531 3.873 3.571 3.391
Valor (bilhões) 1,08 1,63 2,08 2,27 2,27 2,62
Fonte: Relatório de gestão da Finep - CGU 2014. Elaborada pelo autor.
De fato, o Siconv na sua origem em 2008 não dispunha de todas as funcionalidades previstas, todavia, foi sistemática e periodicamente aperfeiçoado visando incorporar tais funções, acompanhando a modificação legislativa do período, conforme quadro 2.
Quadro 2 – Evolução Legislativa e Sistemas Corporativos
Período Legislação Principal Sistema Funcionalidades
Até 1993 Não havia arcabouço normativo
específico. Siafi
Não há funcionalidades específicas para convênios.
Até 1997 Instrução Normativa 02/STN. Siafi
Permite apenas acompanhar o status do convênio (em execução ou concluído) ou do beneficiário (adimplente ou inadimplente). Neste ultimo caso, detalhando o motivo.
Até 2008 Instrução Normativa 01/STN. Siafi
Permite apenas acompanhar o status do convênio (em execução ou concluído) ou do beneficiário (adimplente ou inadimplente). Neste ultimo caso, detalhando o motivo.
Até 2014
Portaria Interministerial 127 de 2008 e alterações que geraram a Portaria Interministerial 507, de 2011.
Siconv
Até julho de 2010, funcionalidades de registro de convênios, concurso ou chamamento de projetos, registro de programas pelos ofertantes, etc.
A partir de julho/2010 com prestação de contas eletrônica no sistema.
A partir de julho de 2012, com OBTV, movimentação bancária do convênio toda realizada dentro do sistema. Um grande avanço para evitar desvios de recursos.
Fonte: Elaboração do autor. Legislação pertinente ao assunto.
No Siconv todos os documentos produzidos no âmbito de cada convênio seriam digitalizados e colocados à disposição para consulta por qualquer cidadão via internet.
3 METODOLOGIA