Orçamento público

Azevedo, Lima & Lima (2004), afirmam que o Estado Moderno e particularmente o modelo de Estado Democrático de Direito do qual o Brasil faz parte utiliza-se da Administração Pública para conduzir as relações internas e externas que visam garantir a soberania, a ordem e a oferta de serviços aos cidadãos.

A Administração Pública que é o instrumento utilizado pelo Estado para tributar, legislar, regular e exercer o poder de polícia por meio dos órgãos e instituições, têm sofrido grandes mudanças nos processos de execução dos serviços públicos garantidos pelo Estado. Para executar, por meio da Administração Pública as funções pertencentes ao Estado, este conta com o financiamento público, entendido aqui, como a captação de recursos financeiros para a gestão das atividades do Estado.

Historicamente, a luta pelo direito de autorizar as receitas veio logo seguida do controle das despesas, exigindo a demonstração completa e minuciosa de cada tributo e de cada gasto programado, com especificações dos fins e limites, para que os Parlamentos (que representavam o povo) não fossem ludibriados pelos monarcas e ministros.

Quanto mais um regime se afasta do ideal do Estado de Direito, tanto menos o Parlamento decide o conteúdo do orçamento público, da tributação e das despesas. Seria esta a concepção do orçamento moderno, graças ao qual os representantes dos contribuintes condicionam sua aprovação ao emprego dos recursos públicos aos fins que mais interessam ao povo representado. (Azevedo, Lima & Lima, 2004, p. 19-20)

No Brasil, o financiamento das atividades e serviços oferecidos ao público é evidenciado por meio dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União. Sendo o orçamento o instrumento pelo qual se viabiliza a execução das políticas públicas, este faz a previsão de receitas e a fixação das despesas públicas, de acordo com o Plano Plurianual, a

34 Lei de Diretrizes Orçamentárias e Lei do Orçamento Anual, cujas leis são de iniciativa do Poder Executivo (Art. 165, CF/88). O repasse financeiro do orçamento governamental para as instituições públicas de ensino é realizado de acordo com o estabelecido nas leis supracitadas. No Brasil, a Constituição exige a elaboração do orçamento anual, a sua aprovação pelo poder Legislativo e a sua disponibilização à sociedade. (NBC TSP Estrutura Conceitual, 2016)

A Administração pública no Brasil, nos últimos anos vem enfrentando dificuldades para a realização de seus objetivos, devido aos contingenciamentos e cortes, e ainda os constantes atrasos nos repasses orçamentários e financeiros. Esta situação de dificuldade se deve a que a execução do orçamento propriamente dita fica condicionada à arrecadação financeira que sustenta o Estado, e que é influenciada pelas oscilações da economia.

O contingenciamento é um meio legítimo e tecnicamente necessário para tentar colocar em ordem a consecução da política fiscal do governo. É como uma “permissão legal e motivada para a postergação ou para a não execução do programa de trabalho aprovado na lei orçamentária.” (Gontijo, 2013, p. 6)

Como forma de gerir as atividades em meio ao descompasso causado pelas dificuldades orçamentárias, a Administração lança mão dos TEDs - Termo de Execução Descentralizada, definido pelo Decreto nº 8.180, de 30 de dezembro de 2013, como sendo:

[...] instrumento por meio do qual é ajustada a descentralização de crédito entre órgãos e/ou entidades integrantes dos Orçamentos Fiscais e da Seguridade Social da União, para execução de ações de interesse da unidade orçamentária descentralizadora e consecução do objeto previsto no programa de trabalho, respeitada fielmente a classificação funcional programática. (Decreto nº 8.180/2013) Esse instrumento substituiu o Termo de Cooperação, definido na Portaria Interministerial MP/MF/CGU nº 507, de 24 de novembro de 2011, como [...] instrumento por meio do qual é ajustada a transferência de crédito de órgão ou entidade da Administração Pública Federal para outro órgão federal da mesma natureza ou autarquia, fundação pública ou empresa estatal dependente.

Segundo o manual de elaboração do orçamento, a existência de Receitas de Operações Intraorçamentárias, ou seja, a transferência de orçamento de uma instituição pública para outra, não são consideradas novas receitas orçamentárias, e sim operações intraorçamentárias, pois:

35 [...] são aquelas realizadas entre órgãos e demais entidades da Administração Pública integrantes dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social do mesmo ente federativo. Não representam novas entradas de recursos nos cofres públicos do ente, mas apenas remanejamento de receitas entre seus órgãos. As receitas intraorçamentárias são contrapartida de despesas classificadas na modalidade de aplicação 91 - Aplicação Direta Decorrente de Operação entre Órgãos, Fundos e Entidades Integrantes do Orçamento Fiscal e do Orçamento da Seguridade Social, que, devidamente identificadas, evitam a dupla contagem na consolidação das contas governamentais. (MTO/2017, p. 19)

A contabilidade pública no Brasil passa por uma transição, pois além do controle orçamentário e financeiro, evidencia também aspectos de controle patrimonial conforme estabelece a NBC T 16.1, item 5, “o objeto da Contabilidade Aplicada ao Setor Público é o patrimônio público”. A contabilização desse patrimônio sofreu alterações com as NBCASP, pois atualmente é dado ênfase ao seu registro e controle. (NBC T 16.1)

As receitas e despesas públicas são evidenciadas no balanço financeiro e no balanço orçamentário, conforme estabelece a NBC T 16.6 itens 20 e 23:

O Balanço Orçamentário evidencia as receitas e as despesas orçamentárias, detalhadas em níveis relevantes de análise, confrontando o orçamento inicial e as suas alterações com a execução, demonstrando o resultado orçamentário. (Redação dada pela Resolução CFC n.º 1.268/09)

O Balanço Financeiro evidencia as receitas e despesas orçamentárias, bem como os ingressos e dispêndios extraorçamentários, conjugados com os saldos de caixa do exercício anterior e os que se transferem para o início do exercício seguinte. (Resolução CFC n.º 1.268/09)

No Brasil o orçamento público é elaborado segundo o Manual Técnico do Orçamento-MTO, que contém as instruções para elaboração dos Orçamentos Fiscal e da Seguridade Social da União, o qual estabelece que as receitas públicas são:

[...] ingressos de recursos financeiros nos cofres do Estado, que se desdobram em receitas orçamentárias, quando representam disponibilidades de recursos financeiros para o erário, e ingressos extraorçamentários, quando representam apenas entradas compensatórias. (MTO/2017, p. 16).

O Art. 91 do Decreto-Lei nº 200, de 25 de fevereiro de 1967, permite a chamada “Reserva de Contingência”, dotação global usada pela União como “fonte de recursos para abertura de créditos adicionais e sob a coordenação do órgão responsável pela sua destinação”.

36 Art. 91º sob a denominação de Reserva de Contingência, o orçamento anual poderá conter dotação global não especificamente destinada a determinado órgão, unidade orçamentária, programa ou categoria econômica, cujos recursos serão utilizados para abertura de créditos adicionais. (Decreto-Lei nº 200/1967)

Para o desenvolvimento das atividades deve-se pensar e elaborar o planejamento que é parte fundamental da administração pública, sendo este firme e flexível ao mesmo tempo, pois, as programações anuais elaboradas devem ser mantidas, aprimoradas e servir de lista de ações, direcionando as atividades a serem executadas. Elas servirão de base ao orçamento, elemento indispensável à administração de qualquer empreendimento. (Crepaldi 1993)