Orçamento Participativo

O orçamento participativo é a oportunidade de intervenção direta da população na formulação da peça orçamentária. Conforme Souza (2003, p. 342), busca ele repolitizar o orçamento, mas não no sentido original de “controle do governo pelos parlamentares (sentido

esse absorvido pela lógica despolitizada do tecnocratismo), mas sim no sentido de um controle direto e efetivo da administração pela sociedade civil, ao mesmo tempo em que a população se beneficia político-pedagogicamente (maior consciência dos direitos)”.

Autores apontam como resultados positivos da participação popular no orçamento uma melhor distribuição de renda e investimentos, maior transparência dos gastos e contas públicas, bem como um aumento de eficiência na prestação de serviços públicos (SÁNCHEZ, 2002; SOUZA, 2003; WAINWRIGHT, 2005).

Embora a experiência de Porto Alegre seja a mais conhecida, tendo sido inclusive recomendada como boa prática de governo pela Conferência Mundial das Nações Unidas sobre Assentamentos Humanos (Habitat II), realizada em Istambul, em junho de 1996, o orçamento participativo já vinha sendo praticado anteriormente em outras municipalidades. Lages (SC), na década de setenta, juntamente com Pelotas (RS), Vila Velha (ES), Boa

Esperança (ES), Piracicaba (SP) e Diadema (SP), na década de oitenta, já vinham tentando efetivar uma política de distribuição de poder com a implantação de processos participativos no campo das finanças públicas. Essas experiências, contudo, não ganharam grande dimensão em virtude do regime ditatorial da época.

A capital gaúcha foi a que melhor conseguiu estabelecer um sistema de participação arrojado, hoje já consolidado. Wainwright (2005) explica que isso se deveu não somente à vitória de Olívio Dutra, membro do Partido dos Trabalhadores, para ocupar o cargo de prefeito do município em 1989. Evidente que a gênese do PT foi decisiva para seu projeto de governo, com claro objetivo de compartilhar o poder com a sociedade civil organizada. Suas influências advindas da teologia da libertação e da pedagogia de Paulo Freire, bem como seu berço nos movimentos sociais e sindicatos, fizeram do PT, naquele momento, um partido destinado a romper que as práticas clientelistas e partir para uma postura de governo mais condizente com a democracia. Mas, não fosse a atuação dos diversos movimentos sociais (negros, mulheres, estudantes, operários, homossexuais) que atuavam em Porto Alegre já contra a ditadura e pela participação na gestão orçamentária, o governo sozinho não teria como implementar o orçamento participativo.

A Lei Orgânica de Porto Alegre, de 1990, em seu artigo 116, prevê “a participação da comunidade a partir das regiões do município, nas etapas de elaboração, definição e acompanhamento da execução do plano plurianual, de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual”.

No âmbito federal, o orçamento participativo encontra guarida em dois momentos. No ano de 2000, com a edição da Lei Complementar nº 101, conhecida como Lei de Responsabilidade Fiscal, a participação popular foi enquadrada como importante mecanismo de transparência da gestão fiscal. Em seu artigo 48, parágrafo único, a lei prescreve expressamente a adoção do orçamento participativo.

Art. 48. São instrumentos de transparência da gestão fiscal, aos quais será dada am- pla divulgação, inclusive em meios eletrônicos de acesso público: os planos, orça- mentos e leis de diretrizes orçamentárias; as prestações de contas e o respectivo pa- recer prévio; o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Ges- tão Fiscal; e as versões simplificadas desses documentos.

Parágrafo único. A transparência será assegurada também mediante incentivo à par- ticipação popular e realização de audiências públicas, durante os processos de elabo- ração e de discussão dos planos, lei de diretrizes orçamentárias e orçamentos.

Um ano mais tarde, entra em vigor o já citado Estatuto da Cidade (Lei nº 10.257/2001), que também positiva no ordenamento nacional a prática participativa na elaboração e fiscalização do orçamento, conforme seu artigo 4º, III, f. Adiante, o Estatuto da Cidade esclarece como se deve dar o processo participativo.

Art. 44. No âmbito municipal, a gestão orçamentária participativa de que trata a alínea f do inciso III do art. 4o _{desta Lei incluirá a realização de debates, audiências e}

consultas públicas sobre as propostas do plano plurianual, da lei de diretrizes orçamentárias e do orçamento anual, como condição obrigatória para sua aprovação pela Câmara Municipal.

Não resta qualquer dúvida de que o orçamento participativo está garantido no sistema jurídico brasileiro. Não cabem, portanto, discussões acerca de sua legalidade.

A regulamentação mais específica dos procedimentos é de competência da esfera federativa responsável pela sua execução, municípios, no caso dos orçamentos municipais, estados, no caso dos orçamentos estaduais, e União, no caso do orçamento federal. Souza (2003) chama a atenção, contudo, para o perigo do engessamento dos procedimentos, dado que as realidades locais são diversas, tanto no que toca às peculiaridades de cada município, quanto ao grau de mobilização social. Apesar da experiência de Porto Alegre ser arrojada, adverte que ela não deve se transformar em um modelo a ser copiado indistintamente, pois a chave de sua efetividade foi justamente o respeito ao contexto histórico local.

Para Pont (2000), ex-prefeito de Porto Alegre, essa peculiaridade, aliada à auto- regulamentação, foi decisiva para o sucesso do orçamento participativo porto alegrense. Nas palavras do autor:

Uma das características mais importantes e que tem dado maior credibilidade, transparência, viabilidade e agilidade a nossa bem sucedida experiência é exatamente o fato de que o processo do Orçamento Participativo é auto- regulamentado, ou seja, seu regimento interno é construído pelos próprios participantes e estes podem modifica-lo sempre que necessário.

Todos os anos, após o detalhamento e a sistematização das demandas que se transformam no Plano de Investimentos do ano seguinte, o Conselho Popular do Orçamento Participativo realiza uma revisão de suas regras de funcionamento. Um longo processo de debates e revisão dos problemas vividos nos inúmeros fóruns regionais e temáticos que constituem o processo.

A cada ano são introduzidos novos critérios ou modificados outros tantos do regimento interno, que é publicado pela Administração Popular – assim como o Plano de Investimentos – e entregue a todos os participantes quando da primeira rodada de assembléias regionais e temáticas no início do ano seguinte. (PONT, 2000, p. 110-111).

No capítulo seguinte, serão analisados os benefícios e a efetividade do orçamento participativo.