Orçamento por desempenho e Orçamento-programa

Se antes se tratou da parte estrutural do orçamento com o assunto classificação orçamentária, agora é o momento de se observar esta ferramenta prática sob um olhar mais amplo, sistêmico; tempo de examinar pelo prisma do nível estratégico de gestão. Vê-se, então, por este ângulo, como o orçamento público pode atender aos planos de curto, de médio e de longo prazo dos governos e do próprio Estado.

A existência de uma teoria orçamentária gira em torno do debate sobre as razões que conduzem à aplicação de recursos em certa atividade ao invés de alocá-los em uma atividade alternativa. É o dilema comum na seara econômica e na análise de investimentos; não poderia ser diferente nas finanças estatais. Ante a este problema de escolhas, trade-off, diversos modelos vêm sendo elaborados e testados com vistas a auxiliar na tomada da melhor decisão, ou seja, da decisão mais eficiente sob o ponto de vista econômico e social. Como resultado desta discussão tem-se o orçamento por desempenho, ou orçamento-programa.

O conceito de orçamento orientado para o desempenho não é coisa nova. Há muito se utiliza o orçamento público como meio de planejamento, gerenciamento, controle de atividades. Os Estado Unidos da América utilizaram esta ferramenta já na Segunda Guerra Mundial; e, a partir da década de 1950, o conceito de orçamento de desempenho, que incluía informações sobre performance e custos por programa por unidade organizacional, se tornou público. Esta experiência de aprimorar os resultados na área pública por intermédio do orçamento foi denominada PPBS (Planning, Programming and Budgeting System). Sua evolução levou “ao Orçamento-programa, até chegar, na atualidade, ao denominado Orçamento por Desempenho” (MATIAS-PEREIRA, p. 239, 2006).

Por sua vez, James Giacomoni afirma que o Orçamento-programa genuíno é fruto de “um conjunto de conceitos e disposições técnicas sistematizado originalmente pela Organização das Nações Unidas (ONU)”. E acrescenta: “a concepção básica desse sistema foi extraída da experiência federal americana obtida com a implantação do Orçamento de desempenho

(performance budget), sistema pioneiramente experimentado durante a Segunda Guerra Mundial e recomendado pela Primeira (1949) e pela Segunda Comissão Hoover (1955) para adoção por todo o serviço público” (GIACOMONI, p. 161, 2012).

E ainda, Giacomoni alerta que “o modelo de Orçamento- programa decorrente daqueles esforços iniciais não deve ser confundido com outro que, sob a mesma denominação – program budgeting, foi implantado por Robert McNamara na Secretaria de Defesa e estendido pelo presidente Johnson, em 1965, ao restante da administração federal civil sob o rótulo de Sistema de Planejamento, Programação e Orçamento (Planning,

Programming, Budgeting System – PPBS) (GIACOMONI, p. 161, 2012).

Entretanto, Jesse Burkhead relata que “algumas das reformas que são hoje denominadas orçamento de desempenho têm seus antecedentes nas práticas orçamentárias de muitos anos atrás. A primeira dessas foi a experiência com orçamentos à base de custos do Burgo de Richmond, municipalidade de Nova Iorque, nos anos de 1913-1915” (BURKHEAD, p.175, 1971).

Outra questão polêmica envolvendo sua origem trata de que, nos primórdios, a nomenclatura de Orçamento-programa e a do Orçamento por desempenho já se confundiam. A publicação de 1965, de responsabilidade das Nações Unidas, que segundo James Giacomoni foi precursora desta linha de metodológica, chamava-se Manual for Program and Performance

Budgeting e mantinha as duas palavras-chave: performance e program.

Quando o manual foi traduzido para o português, o tradutor José Teixeira Machado Jr. preferiu adotar o termo realizações invés de desempenho (GIACOMONI, p. 161, 2012).

A despeito destas discussões e de qual autor traz informação mais segura, basta saber-se que estas nomenclaturas ou muito se confundem ou têm a mesma gênese. Trazem-se estas três referências, que se complementam e também se contradizem, para iniciar-se o estudo mais profundo sobre certos aspectos deste tipo de orçamentação, que será base para a parte do estudo prático.

Um destes aspectos é que o modelo de orçamento-programa, por desempenho, pode ser mais claramente apresentado como uma forma de planejar dispêndios e receitas na qual os recursos alocados são confrontados com os produtos mensuráveis em termos de políticas públicas. Deste modo, é possível obter informações que auxiliam o processo de tomada de decisão tanto nas fases de planejamento (simultânea ao controle prévio), de execução (quando sempre cabe controle, e por isso chama-se controle concomitante) e de conclusão do projeto (controle posterior).

É nítido, para muitos pesquisadores, que “o Orçamento por Desempenho é resultado dos esforços para controlar os gastos públicos no bojo das reformas na nova gestão pública (New Públic Management), que vem sendo implementada em grande parte no mundo, com destaque para os países 'anglo-saxões', em especial os Estados Unidos e a Grã-Bretanha, a partir da década de 1980” (MATIAS-PEREIRA, p. 240, 2006).

Visto o alinhamento do orçamento por desempenho à eficiência e à efetividade da ação estatal e toda a teoria administrativa por trás deste parâmetro, podem-se conferir outros aspectos, notadamente aqueles relacionados às finanças. Ainda segundo Matias-Pereira, as principais características da nova técnica de orçamento são: “agregação de todos os custos associados ao resultado, observando o número de agências envolvidas na sua produção; definição de resultados em termos de indicadores para avaliação da qualidade de bens entregues à sociedade, de forma análoga ao que é feito no setor privado; ênfase nos custos totais, inclusive nos indiretos; comparação com atual nível de produto para medir a eficiência e a efetividade” (MATIAS-PEREIRA, p. 243, 2006).

Complementa-se esta caracterização com auxilio de James Giacomni. Para ele “um orçamento de desempenho é aquele que apresenta os propósitos e objetivos para os quais os créditos se fazem necessários, os custos dos programas propostos para atingir aqueles objetivos e dados quantitativos que meçam as realizações e o trabalho levado a efeito em cada programa” (GIACOMONI, p. 59, 2012).

Portanto, pelas características acima descritas do orçamento por desempenho, pelos objetivos e pelo cenário para o qual ele foi desenvolvido, vê-se que esta é uma ferramenta apta à boa gestão dos recursos públicos, sobretudo para verificação de aspectos econômicos de programas, projetos ou atividades de governo. Logo, servem também para planejamento, gerenciamento e controle de benefícios fiscais concedidos por um ente estatal. E, para que isso seja mais simples e organizado bastaria, ante o investigado e racionalizado até este ponto, agrupar todas as renúncias concedidas, ou a conceder, dentro de um mesmo programa. Por exemplo: “Programa de Incentivos Fiscais Catarinense, 2014-2018”. Logo mais se retornará a esta proposição.

O esquema abaixo é apresentado por Giacomoni e demonstra a lógica simples contida na organização de ações por intermédio de um programa. Pode ser aplicada a governos, associações, igrejas, eventos.

Figura 5: Principais componentes do orçamento-programa

Fonte: Giacomoni, p. 163, 2012. 2.6 Resumo da parte teórica

Refletindo-se sobre o novo modo de pensar e agir para bem da Administração Pública brasileira e com o exemplo da Figura 5, de lógica simples, a qual precede este novo item, encerra-se a parte da pesquisa na qual se busca fundamentação teórica para a realização do trabalho de campo. Partiu-se da ambientação aos temas Teoria das Organizações, Finanças e Administração Pública para se caracterizar o Tribunal de Contas do Estado de Santa Catarina e a responsabilidade delegada a este órgão para verificação da correta aplicação de recursos públicos.

Dando sequência ao levantamento teórico, o passo seguinte foi provar a iminência do uso de novos conceitos na Administração Pública brasileira. Tais conceitos são referentes à avaliação de desempenho econômico usados nas organizações privadas e que já se encontram expressos na legislação nacional. Falta, entretanto, compreendê-los e dar- lhes efetividade. Conceitos de eficiência, de Estado organizador e promotor do desenvolvimento já estão consolidados, pioneiramente, em alguns órgãos públicos de excelência, como o Tribunal de Contas da União, por exemplo.

Em outros órgãos, sua inserção aos processos e referência para um sem número de avaliações é questão irreversível. Não se percebe focos isolados ou resistências filosóficas à implantação de um novo enfoque na gestão pública catarinense. Mas sim, que as dificuldades inerentes à mudança são reflexos da adaptação cultural de toda a sociedade a uma nova forma de pensar e conduzir o Estado.

Isso firmado, o momento posterior do levantamento teórico trouxe ferramentas contábeis, financeiras, econômicas, de auditoria, orçamentárias, para auxiliar na verificação dos novos parâmetros prezados pela sociedade e Administração Pública. Rompido o paradigma burocrático de atenção ao formalismo e apresentadas maneiras de verificar, quantificar e qualificar aqueles novos parâmetros, o passo seguinte é reunir este conjunto de informações em uma tarefa de ordem prática.