Cedo surgiu a necessidade de criar instituições internacionais com vista a dar tornar permanentes certas formas de cooperação entre os Estados fora do âmbito das associações. Assim surgem as primeiras organizações internacionais. O movimento acaba por se alargar, multiplicando-se ao longo do século XX as organizações existentes. O Direito Internacional move-se pela equiparação da personalidade das organizações internacionais à personalidade dos Estados, pelo que estas se têm como autónomas perante os Estados que as constituem. Para além disso, não são os Estados responsáveis pelas dívidas destas organizações, nem mesmo quando há uma total impossibilidade de as pagar.
34 Uma organização internacional constitui uma associação intergovernamental criada por Estados ou por outras entidades criadas por Estados, por meio de tratado, dotada de personalidade internacional e regulada pelo DIP ou por direito criado no seu tratado constitutivo. Distinguem-se:
o Das organizações não governamentais – estas são criadas por meros particulares, tal como acontece com as empresas multinacionais;
o Das organizações criadas por Estados, mas que se sujeitam ao Direito interno de um deles – estas são tidas como sujeitos menores de Direito Internacional;
o Das conferências internacionais – estas não têm personalidade internacional;
o Das associações de Estados - ?
As organizações internacionais podem ser universais16 – compreendem todos os Estados – ou regionais17 – apenas compreendem parte dos Estados, determinados em função de critérios geográficos, políticos, culturais, etc.
ATRIBUIÇÕES, PODERES E IMUNIDADES Atribuições
São as atribuições das organizações internacionais que, em rigor, definem os seus poderes. Decorre do princípio da especialidade que as organizações internacionais são criadas para prosseguir atribuições estabelecidas pelos seus membros. Assim, os poderes das organizações só podem ser utilizados para prossecução das suas atribuições, sob pena de estarmos perante actos ultra vires – inválidos entre as partes, mas cuja invalidade é inoponível a terceiros.
A determinação das atribuições é exclusivamente feita pelas partes do tratado constitutivo, pelo que o Direito Internacional Costumeiro não estabelece limites a essas atribuições. Estabelece, sim, um regime próprio para as organizações internacionais – o ultrapassar das atribuições e poderes próprios das organizações leva a que se altere a sua classificação e, assim, o seu regime jurídico. Os únicos limites impostos pelo Direito Internacional são impostos ao nível da autodeterminação dos Povos.
A título exemplificativo:
o Atribuições de manutenção política da paz - ONU o Atribuições de carácter militar - NATO
o Atribuições de domínio humanitário – Conselho da Europa o Atribuições de domínio económico - FMI
o Atribuições de domínios técnicos, científicos e culturais – OMS e UNESCO
Poderes
Os poderes, tal como as atribuições, dependem do tratado constitutivo da organização e, assim, das Partes que o elaboraram. Ao contrário do que se passa com os Estados, as organizações internacionais são dotadas de poderes meramente funcionais, dado que estas são criadas par prosseguir os interesses dos Estados que as constituem. Desta feita, estas não dispõem de verdadeiros direitos e não têm interesses seus.
16 Exemplo paradigmático (ECB) – Nações Unidas
17 Exemplo paradigmático (ECB) – Conselho da Europa
35 Das normas internacionais relevantes para a interpretação de um tratado constitutivo no âmbito da interpretação dos tratados constitutivos, destaca-se o princípio dos poderes implícitos – se um tratado constitutivo de uma dada organização estabelece uma atribuição para sua prossecução, deve entender-se que a teleologia desse estabelecimento impõe que lhe seja reconhecido tal poder. É de notar que este princípio não permite reconhecer novos poderes – existe para isso a possibilidade de emenda do tratado constitutivo.
Imunidades
No que toca às imunidades, estas são baseadas na ideia de necessidade funcional, pelo que são reconhecidas as imunidades que se revelem necessárias ao eficaz desempenho das funções da organização. Está consagrada, em relação às Nações Unidas e às organizações de atribuições especiais do seu sistema nas convenções multilaterais de 46/47, uma concepção absoluta de imunidades – a personalidade e bens destas organizações são imunes perante qualquer tribunal de um Estado parte, a menos que a organização tenha consentido no exercício da jurisdição. As suas instalações são invioláveis. A dúvida coloca-se quanto ao regime aplicável a organizações internacionais perante os Estados não membros. A solução passa pelo Direito Internacional Costumeiro: as organizações internacionais de carácter universal gozam de imunidades e esta concepção deve ser alargada às organizações internacionais regionais (ECB). Estas imunidades decorrem da personalidade internacional da organização e, de forma mais ampla ou mais restrita, têm sido consagradas nos tratados constitutivos.
Cabe saber se há actos que se excepcionem destas imunidades. Apesar de os precedentes destas apontarem para o seu carácter absoluto, a verdade é que o decorrer do tempo fez dessa uma má solução – o contínuo aumento do número de organizações internacionais bem como o constante alargar das suas actividades faz com que, adoptando esse preceito, as organizações deixem de responder normalmente pelos seus actos perante verdadeiros tribunais.
Em conclusão: na falta de tratado em contrário, as organizações que possam por a sua personalidade a um Estado gozam de imunidades relativas à luz do Direito Internacional Costumeiro, bem como de alguns privilégios.
EXTINÇÃO DAS ORGANIZAÇÕES INTERNACIONAIS
A mais lógica causa de extinção de uma organização internacional será qualquer factor que impeça a vigência do seu tratado constitutivo. O modo mais frequente é, por isso, a revogação do tratado pelas partes. Na falta de disposição em contrário, esta revogação é feita mediante voto de unanimidade. Outra das causas para a extinção de uma organização internacional é a caducidade – decorrência do tempo durante o qual era suposto a organização internacional subsistir. Também é caso para a extinção da organização a impossibilidade superveniente de prossecução das atribuições da organização, seja por extinção do objecto ou por alteração das circunstâncias.
Ao contrário do que sucede em relação aos Estados, não parece que o Direito Internacional estabeleça qualquer efeito sucessório automático a favor de outra entidade aquando da extinção de uma organização internacional. O candidato mais
36 lógico seria uma outra organização que prosseguisse um fim idêntico ao da que agora se extingue, mas não é possível considerar que esta segunda adquira o património ou outros direitos da primeira. Assim sendo, devem os activos ser distribuídos pelos membros nos termos previstos no tratado ou, em falta deste, com atenção às contribuições anuais por eles feitas para a organização.
Mesmo se uma interpretação actualista do tratado constitutivo se concluir que os activos deverão ser entregues a uma nova organização com as mesmas atribuições e com os mesmos membros, não poderemos falar em efeito sucessório.