Origem e formas do federalismo brasileiro

A federação tem sua origem no pioneirismo dos Estados Unidos a partir de um modelo de estado construído em meio às lutas e embates, quando se deu o rompimento do domínio inglês e a criação de treze estados soberanos. Esse país possuía, na sua forma de organização político-administrativa, na divisão de competências entre os entes e sua relação com a gestão local, pressupostos contratualistas nascidos pela necessidade de se criar um pacto no qual a concentração do poder ficasse nas mãos dos estados confederados, ou seja, cada estado teria sua autonomia política, administrativa e econômica (ARAUJO, 2013).

No entanto, esse pacto chamado de confederação não foi bem sucedido dada a recente criação desses estados, que ocorreu após a guerra de independência dos Estados Unidos, e que resultou no seu enfraquecimento sob o ponto de vista social, financeiro e tributário. Diante da necessidade de estabelecer um tratado que regulasse os interesses da sociedade de uma forma geral, foi proposto uma fusão dos estados em um único estado federal, forte e próspero

economicamente, pronto para atender às necessidades da população, mas que fosse mantida a autonomia política e administrativa das unidades territoriais (ARAUJO, 2013). Assim, foi proposto de forma conciliatória que:

[…] as autoridades locais, constituiriam porções distintas e independentes de soberania, e o governo não teria um caráter nacional, visto que a abrangência da sua atuação seria apenas aquelas relativas ao especificado constitucionalmente, deixando aos estados uma autonomia residual e universal sobre todos os demais aspectos não especificados no texto constitucional (Ibid., p. 52).

Dessa forma, nasce o federalismo norte-americano de base dual, caracterizado “[...] pela existência de dois tipos de governos com autoridade sobre o mesmo território e população” (FRANZESE; ABRUCIO, 2009, p. 2). O grande desafio seria contrabalançar a relação de autoridade e liberdade tanto do governo central quanto dos governos locais.

Já o Brasil, nasce com uma forma de Estado unitário, no qual o “[...] governo central é superior às instâncias locais, e as relações de poder obedecem a uma lógica hierárquica e piramidal” (ABRUCIO, 2010, p. 41). Tem-se, nessa forma de Estado, uma espécie de centralização político-administrativa na qual o poder é desempenhado de um centro único de decisões.

A federação brasileira foi criada em 1891 com a implantação da República Federativa do Brasil e estruturou-se sobre as bases da experiência dos americanos com características de base dual. Atualmente, apresenta-se de forma multifacetada no que se refere ao centro de poder e se organiza de uma forma mais descentralizada, permitindo aos governos subnacionais gozarem de uma maior autonomia e poder de decisão na administração (ARAUJO, 2013).

É composta por três entidades territoriais autônomas, dotadas de governo próprio e que possuem competências e prerrogativas previstas constitucionalmente que não podem ser mudadas pelo poder central. Dentre elas, está a "[...] união indissolúvel dos Estados e

Municípios e do Distrito Federal” (BRASIL, 1988, Art. 1^o), não sendo permitido a mudança

ou abolição dessa forma de Estado (Art. 60, § 4^o). A organização político-administrativa

compreende a autonomia dos níveis de governo, União, estados e municípios (BRASIL, 1988, Art. 18).

Essa autonomia por sua vez, é representada pela capacidade de autolegislação (edição de leis, inclusive sua Lei Orgânica), autoadministração (organização de seus órgãos e

as áreas, os entes são autônomos para tomar decisões relacionadas às suas próprias realidades e às peculiaridades econômicas e tributárias que podem ser diversas a cada um. Todavia, devem agir de acordo com as normas constitucionais. Tal delimitação se faz necessária porque os entes exercem suas atribuições e têm suas ações definidas na medida em que a Constituição Federal lhes defere essas prerrogativas.

Na repartição de competências, Sena (2013, p. 124), classifica o federalismo como: "Centralizador (centrípeto), que concentra na União a maior soma de poderes e competências; descentralizador (centrífugo), que reduz os poderes centrais e amplia os das outras esferas; e de equilíbrio, que assegura a igualdade político-jurídica entre as unidades federativas".

Na execução dessas competências que são atribuídas aos entes, Sena (2013, p. 124), classifica o federalismo de duas formas:

[…] dual, quando a atuação dá-se de forma separada e independente e as competências são exclusivas e excludentes; é um modelo rígido no tocante aos poderes delegados à União e aos reservados aos entes federados subnacionais; […] cooperativo, quando se caracteriza por formas de ação conjunta entre as instâncias de governo; as competências não são partilhadas, mas compartilhadas.

Os autores Franzese e Abrucio (2009, p. 04) explicitam os modelos de federalismo competitivo e cooperativo como formas de analisar o impacto do federalismo nas políticas públicas esclarecendo que:

O padrão competitivo caracteriza-se por uma distribuição de competências entre os níveis de governo, baseadas na divisão de responsabilidades por área de política pública. […] no padrão cooperativo, as instituições políticas incentivam os atores territoriais a colaborarem, dividindo os poderes entre eles funcionalmente e prevendo tarefas a serem executadas conjuntamente.

Na relação entre os entes para execução das competências, a Constituição Federal de 1988 opta pelo federalismo cooperativo, no qual as competências da União, estados e municípios são compartilhadas. Ao se estruturar assim, mais especificamente na educação, a Constituição Federal adota um sistema mais descentralizado, por meio de normas que definem as competências dos entes, fazendo-o sobre o princípio da colaboração entre os mesmos (CURY, 2002) e com uma relação horizontal entre os âmbitos federativos

Esse modelo de distribuição de competências objetiva conjugar as atribuições, repartindo-as de forma cooperativa e privilegiando a autonomia dos entes dentro de uma lógica que se tomam decisões em centros de poder limitados pelas suas prerrogativas constitucionais:

Percebe-se, pois, que ao invés de um sistema hierárquico ou dualista, comumente centralizado, a Constituição federal montou um sistema de repartição de competências e atribuições legislativas entre os integrantes do sistema federativo, dentro de limites expressos, reconhecendo a dignidade e a autonomia próprias destes como poderes públicos (CURY, 2002, p. 172).

Com o intuito de concretizar esse modelo federado e cooperativo, a Constituição compôs um ordenamento jurídico no qual coexistem competências comuns e privativas dos entes federados em uma estrutura de divisão de poderes de acordo com o modelo federalista descentralizado (CURY, 2002).

Na distribuição de competências privativas da União e dos municípios em âmbito educacional, as responsabilidades ficam assim estabelecidas pela Constituição Federal de 1988:

À União: manter a competência privativa para legislar sobre as diretrizes e bases da educação nacional (art. 22, XXIV); exercer função supletiva e redistributiva (art. 211); [...] aos municípios: manter com a cooperação técnica e financeira da União e do Estado, programas de educação infantil e do ensino fundamental (art. 30, VI); atuar prioritariamente na educação

infantil e no ensino fundamental (art. 211, § 2^o). (SENA, 2013, p. 125).

Como competência comum a todos os entes, o artigo 23, inciso V da Constituição Federal de 1988, define que os mesmos devem “proporcionar os meios de acesso à cultura, à educação, à ciência, a tecnologia, a pesquisa e à inovação” (BRASIL, 1988); e principalmente, criar leis complementares que fixarão normas de cooperação entre a "União, Estados, o Distrito Federal e municípios, tendo em vista o equilíbrio do desenvolvimento e do bem-estar em âmbito nacional" (BRASIL, 1988, Art. 23, § único).

Essas competências visam dar materialidade ao regime de colaboração, uma vez que a Constituição Federal de 1988 preconiza o federalismo cooperativo, e a concretização da tomada de decisão que deve ser conjunta entre os entes federados (ARAUJO, 2010a). Dessa forma, o pacto federativo, traz a grande problemática das políticas educacionais quando criadas e implementadas em diferentes condições socioeconômicas e por diferentes atores, deles exigindo um entendimento mútuo.

Conforme Saviani (2011, p. 87), quando se fala em um regime de colaboração na educação, este deve efetuar uma "[...] repartição das responsabilidades entre os entes federativos, todos voltados para o mesmo objetivo, qual seja, o de prover uma educação com o mesmo padrão de qualidade a toda população".

Analisando a história do federalismo brasileiro e o arcabouço legal da Constituição Federal de 1988, nota-se ao longo desse processo o reconhecimento da autonomia dos entes na organização dos seus sistemas de ensino e ao mesmo tempo o princípio de cooperação entre os entes federados pela busca da qualidade educacional.

Nesse sentido, entende-se que o estudo sobre a gestão das políticas educacionais em âmbito municipal perpassa pela compreensão do federalismo na organização da educação marcada por um processo histórico de centralização e descentralização do poder central, alternando conforme os interesses do governo federal no controle econômico, político e social do país.