Origens da moeda nacional e a criação dos bancos públicos

No Brasil-Colônia a moeda legal assumiu, essencialmente, a forma metálica (ouro, prata e, principalmente, cobre), cuja produção era, em tese, restrita à Monarquia. Esse poder de emitir moeda vinha da tradição jurídica do direito real de cunhar moeda, fundamentada pela doutrina do princípio da regalia (Ordenações Afonsinas, Livro II, Título VII, artigo XXIII; Ordenações Filipinas, Livro IV, Título XXI) e também encontrava sólidos fundamentos na ideia de polícia sobre a moeda. O direito atribuído ao rei para definir o valor da moeda gerava certa insatisfação geral quanto ao desequilíbrio entre a unidade da face da moeda e o valor econômico do metal cunhado. O rei não possuía poder de fato para determinar o valor da moeda, ainda que cumprisse com suas obrigações efetuando o pagamento com base no valor estabelecido pela unidade; disciplinava, em verdade, a relação entre a unidade de conta e o valor econômico do metal nos mercados.

Esse princípio foi incorporado à monarquia constitucional (art. 15, inciso XVII, da Constituição de 1824)212 _{e permaneceu na formação}

da República (art. 34, 7o, da Constituição de 1891). Aurelino Leal afirmou ainda em 1925, com base em Laband, a “soberania monetária”

212_{“O padrão monetário, ao se fazer a Independência, era de Rs 1$000 por oitava de} ouro (3.586 gramas) o que dava para o mil-réis o valor de 67d. (dinheiros ou pence – singular: penny –, moeda inglesa em que, até a última guerra, sempre se computou o câmbio oficial brasileiro). Contudo, o valor do papel-moeda, que se começou a emitir no Brasil em 1808, variou muito. Ele nunca foi conversível em ouro. Em 1833, devido à grande desvalorização, quebrou-se o padrão monetário brasileiro, que passou a ser de Rr. 2$500 por oitava de ouro de 22 quilates (lei de 8 de outubro de 1833). Nessa base o mil-réis valia 47 1/5d”. PRADO JÚNIOR, Caio. História

94 como um direito inerente à autoridade soberana de regular o regime monetário e, também, a fabricação de moeda213_.

Ao Estado cabia assegurar a qualidade e a autenticidade da moeda nacional, por meio de suas Casas da Moeda. A garantia da moeda para sua circulação constituía interesse público. Regular a moeda, para os juristas, era, ainda, legislar sobre cunhagem peso, tipo, inscrição, denominação, face, reverso, rebordo etc. Essa função estatal tinha raízes mais profundas na confusão existente na compreensão da moeda, especialmente entre a unidade monetária e o valor econômico do ouro (ou outro metal). A garantia de circulação da moeda era reforçada pela coerção estatal, que atingia os contratos com a imposição do poder liberatório (ius imperii). Mas a regulação da moeda também significava controlar a emissão de moeda e sua retirada de circulação, bem como admitir o curso de moedas estrangeiras214. Esse controle embrionário dos meios de pagamento nacionais, baseado em fluxos automáticos da ideologia do padrão ouro, não avançava sobre a ideia de polícia para uma ciência estadística215, restringindo a regulação para objetivos orçamentários da Coroa. Somente mais tarde, com o desenvolvimento de uma ciência bancária e a partir de uma perspectiva nacionalista, a regulação estatal da moeda assume características promocionais.

O predomínio da concepção metalista não afastou o uso da moeda fiduciária nas operações comerciais, principalmente fora das grandes cidades, onde o abastecimento de moeda encontrava limitações geográficas e materiais; seu uso também se desenvolveu para as situações cotidianas das cidades que sofriam de escassez de moeda fracionária, o coloquial troco. Diversas formas de moeda fiduciária estiveram presentes no meio circulante brasileiro, dando-se aos títulos de créditos a função de moeda (letras, vales, notas, bilhetes, conhecimentos etc.). Emissões de títulos eram feitas ilegalmente por empresas privadas, a exemplo de empresas de ônibus, barcas e bondes que emitiam bilhetes relativos a seus serviços. A circularidade desses bilhetes, decorrente da aceitabilidade generalizada em espaços sociais e geográficos específicos, caracterizava uma das funções da moeda, sobretudo, o poder geral de troca; mas, aceitando algumas companhias a

213_{LEAL, Aurelino. Teoria e prática da constituição federal brasileira. Vol. I. Rio} de Janeiro: F. Briguiet e Cia Editores, 1925. p. 592.

214_{LEAL, Aurelino. Teoria e prática da constituição federal brasileira. Vol. I. Rio} de Janeiro: F. Briguiet e Cia Editores, 1925. p. 593.

215_{HESPANHA, Manuel. Guiando a mão invisível. Coimbra: Almedia, 2004. p.} 509.

95 restituição do valor do bilhete não utilizado, passaram a assumir concomitantemente a função de reserva de valor. Também as Províncias e, mais tarde, os Estados e os Municípios utilizaram-se de emissões ilegais216_{. De todas as companhias emissoras, os bancos se destacaram}

pela vinculação de suas letras emitidas aos depósitos efetuados.

A atividade bancária estatal teve início somente com chegada da família real de Portugal, acompanhando a política de “abertura dos portos”. A criação do primeiro Banco do Brasil ocorreu por Alvará de D. João VI de 12 de outubro de 1808, com base num fundo de capital, distribuído entre ações que limitavam a responsabilidade dos sócios. A primeira nomeação dos membros aos cargos da diretoria do banco foi realizada pelo Governo; e as seguintes nomeações seriam efetuadas pela Assembleia Geral segundo os mais hábeis entre todos acionistas e os proprietários de maior número de ações.

A finalidade oficial do Banco do Brasil era, então, fornecer receitas extraordinárias ao Estado e viabilizar o pagamento de seus funcionários, restando, em segundo plano, o objetivo de auxiliar o mercado brasileiro promovendo o giro de dinheiro. Para reforçar o encaixe do banco e garantir as elevadas emissões, D. João VI depositou as joias e as alfaias da Coroa. A medida era provisória e com o retorno do Rei a Portugal, algumas semanas mais tarde, acompanharam-no o tesouro, deixando as dívidas para o banco217_{. Tal situação fez o banco}

perder seu lastro metálico em tempos de ideologia liberal e de crença no padrão ouro. O banco foi extinto por lei da Assembleia Legislativa em 23 de setembro de 1829, em decorrência do fim do prazo estabelecido na sua criação. As funções assumidas pelo primeiro Banco do Brasil foram reduzidas à emissão de papel moeda e à de banqueiro do governo. A Lei n. 59, de 8 de outubro de 1833, determinou a criação do Banco do Brasil, na forma de companhia com participação acionária do governo e de particulares. A direção do banco deveria ser estabelecida por 20 diretores, dos quais 5 nomeados pelo governo, que elegeriam dentre eles o presidente. O estatuto exigia dos diretores a elaboração de relatórios circunstanciados “necessários à boa informação”. O efetivo funcionamento desse banco ficou condicionado à integralização mínima de capital.

216_{Para uma fonte histórica, com farta reprodução de títulos, e com organização da} legislação, dentre todos ver: MEILI, Julius. O meio circulante no Brasil: a moeda fiduciária no Brasil de 1771 a 1900. Parte III. Brasília: Senado Federal, 2005. 217_{HUGON, Paul. A moeda: introdução à análise e às políticas monetárias e à} moeda no Brasil, p. 141-2.

96 Com o desenvolvimento do comércio nacional, a demanda por moeda acompanha o crescimento do número de agentes econômicos e do montante de valores negociados. A emissão de moeda fiduciária pelo banco estatal já não possuía o único objetivo de cobrir os gastos da Monarquia, embora isso permanecesse como prioridade. A constante falta de moeda, enquanto meio de pagamento no meio circulante, e a falta de recursos para uma garantia mínima do lastro metálico, exigiu do governo a permissão de pluralidade de emissão bancária de letras ou vales para promoção do desenvolvimento do comércio nas províncias, de 1836 a 1853. O Decreto de 02 de junho de 1851 aprovou o estatuto do segundo Banco do Brasil, cuja iniciativa teve a liderança do Barão de Mauá218_.

Essa pluralidade de bancos emissores não significava liberdade de emissão para os bancos. Submetendo-se à potencial fiscalização governamental, dependiam de autorização do governo, que determinava as regras de emissão, sob a forma de regulamentação. A autorização não era generalizada, mas sim concedida apenas a alguns bancos. A transformação da moeda nacional em moeda bancária não teve o alcance de esvaziar os tradicionais fundamentos da moeda, e a necessidade de fomentar o desenvolvimento da economia mantinha a disciplina como matéria de polícia219. A regulamentação podia determinar o valor da moeda, a quantidade ou a relação com os depósitos do banco, e até o prazo para resgate. As emissões realizadas fora da autorização caracterizavam o crime de moeda falsa.

A Lei n. 683, de 05 de julho de 1853 determinou a fusão do segundo Banco do Brasil com o Banco Comercial do Rio de Janeiro, estabelecendo o privilégio de serem exclusivamente os seus bilhetes recebidos nas Estações Públicas da Corte e das Províncias. Esse privilégio era uma tendência ao monopólio e à formação de uma unidade bancária emissora de moeda. Entretanto, outras formas de emissão dos bancos comerciais permaneceram, com limites de valores e de tempo (títulos à vista e a dia de vista). O terceiro Banco do Brasil

218_{MEILI, Julius. O meio circulante no Brasil: a moeda fiduciária no Brasil de} 1771 a 1900. Parte III. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 136.

219_{Para os diversos alcances e efeitos das matérias de polícia no século XVIII,} especialmente no âmbito da economia, ver SEELAENDER, Airton. L. C. L. A

polícia e o rei-legislador: notas sobre algumas tendências da legislação portuguesa

no Antigo Regime. In: História do direito brasileiro: leituras da ordem jurídica nacional. BITTAR, Eduardo C.B. (Organizador). São Paulo: Atlas, 2008.

97 encetou suas atividades em 10 de abril de 1854220 e foi constituído por um fundo de capital dividido em 150.000 ações distribuídas entre o governo e os demais acionistas particulares. O presidente e o vice- presidente do banco eram nomeados pelo Imperador dentre os acionistas que possuíssem 50 ou mais ações. O terceiro Banco do Brasil possuiu as típicas funções comercias de depósito e desconto bancário, com o início da construção do monopólio da emissão bancária.

A Lei n. 1.349, de 12 de setembro de 1866, retirou o privilégio do terceiro Banco do Brasil, determinando o resgate progressivo das notas emitidas, devolvendo ao governo o poder de emissão. O Decreto n. 3.403, de 24 de novembro de 1888, estabeleceu a pluralidade de bancos de emissão e a Lei n. 581, de 20 de julho de 1889, criou o Fundo de Garantia para o depósito do ouro amoedado e em barra do Tesouro Nacional.

A reforma monetária de 1889 somente foi sentida quando implementada pela política monetária descentralizadora do Governo Provisório221. Favorecendo especialmente a indústria e o comércio, a autorização concedida a inúmeros bancos regionais provocou uma expansão do crédito, tornando-o acessível às diversas atividades econômicas se beneficiaram com a disponibilidade abundante e barata. Por outro lado, a expansão do crédito favorecia a depreciação cambial, atendendo aos interesses dos grupos agrícolas exportadores222_{. De fato,}

em diversas oportunidades a ação estatal em matéria monetária demonstrou um protecionismo cambial diante das quedas nos preços do café ou a existência de linhas de crédito especiais para fazendeiros223. Os efeitos dessa súbita expansão creditícia produziram efeitos logo no

220_{MEILI, Julius. O meio circulante no Brasil: a moeda fiduciária no Brasil de} 1771 a 1900. Parte III. Brasília: Senado Federal, 2005. p. 138.

221_{FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. Edição comemorativa. São} Paulo: Companhia das Letras, 2009. p. 251.

222_{Celso Furtado posiciona grupos de interesse segundo os benefícios da depreciação} da moeda: de um lado, os grupos exportadores, essencialmente o setor agrícola; de outro, a classe média urbana afetada pelos preços dos produtos importados, os assalariados urbanos e rurais, os produtores agrícolas ligados ao mercado interno, empresas estrangeiras prestadoras de serviços públicos, e os grupos industriais. FURTADO, Celso. Formação econômica do Brasil. Edição comemorativa. São Paulo: Companhia das Letras, 2009. p. 252-253.

223_{Sobre o clientelismo no âmbito da atividade bancária pública, ver NUNES, Edson} de Oliveira. A gramática política do Brasil: clientelismo, corporativismo e insulamento burocrático. Rio de janeiro: Garamond, 2010.

98 primeiro ano da República, e o conflito entre os diferentes grupos de interesse se prolongará até meados do século XX.

3.2. _{A concentração bancária e o monopólio de emissão na}