Este capítulo traz uma reconstrução das características do Estado patrimonial, de suas origens, em Portugal, salientando os elementos políticos, econômicos e culturais que definiram seu perfil peculiar, de expressão genérica de uma ação política institucional caracterizada pela indiferenciação entre o público e o privado, que projeta padrões de conduta distantes dos parâmetros republicanos de impessoalidade e legalidade, caracterizadores do moderno Estado de Direito.
Assim, procuramos apontar o modo pelo qual a proeminência das relações patrimonialistas determinou a subserviência da iniciativa privada à vontade e caprichos estatais, aguilhoando a burguesia empreendedora em um sistema de cartas régias e concessões, pelo qual o Estado acabou por se tornar “sócio” de qualquer atividade econômica estabelecida no seu imperium. O Estado passou então a organizar as relações econômicas no plano da sociedade com base em uma espécie capitalismo cartorial.
Como consequência, o Estado passou a atuar tanto “diretamente” - no comando da empresa econômica ou associado ao particular -, quanto “indiretamente” - como “poder concedente” e “regulador”, configurando-se uma modalidade sui generis de “capitalismo de Estado”, que Faoro110 preferiu denominar por “capitalismo politicamente orientado”.
E essa atribuição de sentido no bojo do sistema do Estado patrimonial português, para cá transplantado, tem por responsáveis sujeitos pertencentes a um estamento.
O conceito de estamento na forma como foi elaborado por FAORO - e aqui adotado -, em muito se assemelha à ideia de “oligarquia”, de Aristóteles111, com a peculiaridade de que não há aqui propriamente uma “classe” oligárquica, mas um
ajuntamento, historicamente situado, ditado por razões de estilo e interesse.
Trata-se de uma forma peculiar de composição do poder social semelhante a um “condomínio”, no qual diversas facções disputam a hegemonia no âmbito do sistema político-estatal, contudo, preservando uma unidade de interesses em comum, que se expressam na forma de “privilégios”.
Esses são obtidos direta ou indiretamente do aparelho político-administrativo. São mantidos e repartidos conforme a correlação de forças, em cada momento histórico,
110 FAORO, Raymundo. Os donos do poder : formação do patronato político brasileiro. Rio de Janeiro,
1984.
entre seus componentes, por meio de procedimentos destinados à “privatização” da riqueza e do interesse público.
O estamento destacou-se historicamente pelo desenvolvimento de uma “cultura
política” ou “ideologia” voltada à autopreservação. Nesse sentido, sempre que
ameaçado por algum novo grupo ou facção, o sistema tende a reagir, pela via da intimidação e da violência.
No entanto, no limite, a confrontação (“revolução”) tende a ser diferida por mecanismos de cooptação (“reforma”), pelos quais facções até então dominantes cedem sua hegemonia a novas facções dirigentes, requerendo, em contrapartida, a garantia da intangibilidade da pretérita rede de privilégios. Trata-se da chamada “tradição” do
conchavo e da conciliação112, ou, em uma releitura, do atual “compromisso pela
governabilidade”.
O estamento não se confunde com o funcionalismo e a burocracia administrativa – cujas características WEBER destacou de modo tão otimista como standards de modernização social e político-administrativa. Mas antes, opera por meio do primeiro, tendo, na possibilidade de indicar e/ou nomear indivíduos para compô-lo, uma das modalidades tradicionais e recorrentes de manifestação de práticas patrimonialistas.
Esse funcionalismo, ao longo de seu desenvolvimento histórico em Portugal e no Brasil, manifestou-se também de forma muito peculiar, enredando pela perversão do
corporativismo patrimonial.
A reconstrução do sistema jurídico, do contexto do Estado português à transplantação para nosso país, com seu ulterior desenvolvimento sob peculiaridades da nossa evolução histórico-social, permite melhor caracterizar algumas práticas de nossa sociedade, como o clientelismo, o fisiologismo e o nepotismo, enquanto expressão política e ideológica de uma cultura do privilégio.
112 RODRIGUES, José Honório. Conciliação e reforma no Brasil. Rio de Janeiro: Editora Nova
2.1 - Estado Patrimonial: Uma Concepção Transplantada
A sociedade brasileira decorre de um extraordinário processo de transplantação da empresa colonial portuguesa, que vê em nossas abundantes e incultas terras um objeto viável ao seu enriquecimento, por meio da exploração do trabalho escravo e de uma produção destinada aos mercados externos.
Assim, o que veio a se caracterizar por “civilização brasileira” decorre da assimilação, pelos que aqui já se encontravam (indígenas), de práticas políticas, econômicas, sociais e culturais ditadas integralmente pelo influxo externo (europeu e africano)113, donde a mais relevante foi a transplantação da administração estatal de cunho patrimonialista.
Veja-se que Portugal constituiu o primeiro Estado moderno na Europa, cuja implantação, sob a liderança do Mestre de Avis, deu-se sob o influxo da ampliação do comércio marítimo na costa atlântica e arredores do mar do norte, no contexto das lutas travadas na península ibérica pela expulsão dos sarracenos em torno da
“reconquista”114.
Estabelecida uma identidade de propósitos entre os barões de Galiza, ancestralmente ligados ao comércio, a aristocracia dominante, já bastante aburguesada, uniu-se ao restante da população pelo estandarte da reconquista, onde a religião católica forneceu o cimento ideológico que permitiu a formação de uma identidade nacional
113 “O primeiro traço a destacar-se, no estudo do caso brasileiro, é o da origem colonial. É preciso distinguir, ainda, no amplo quadro da origem colonial (que abrange todos os continentes, salvo a Europa) que, no caso do Brasil, trata-se antes de mais nada, de uma “civilização transplantada.” Não havia, antes, no nosso território, nada que interessasse ao europeu. O Brasil surge na história com a descoberta, cuja consequência mais importante é sua incorporação ao mercado mundial, que só então começa a existir. Como nada existe aqui de interesse para o surto mercantil da época, trata-se para os europeus de criarem riqueza, à base de mercadoria já existente na troca. (...) Os elementos destinados à empresa de colonização, isto é, de ocupação produtiva – no caso do Brasil - provêm do exterior, são para aqui transplantados, tanto os senhores – os que exploram o trabalho alheio – como os trabalhadores – os escravos. (...). A contribuição da nova área é apenas a terra – abundante e inculta. A colônia torna-se objeto porque, para a produção, só pode proporcionar o objeto. Numa produção transplantada, e montada em grande escala, para atender exigências externas, surge naturalmente uma cultura também transplantada”. SODRÉ. Nelson Werneck. Síntese de história da cultura brasileira. Rio de Janeiro:
Civilização Brasileira, 1979. p. 4-5
114
Também referenciada como Conquista cristã, é a designação historiográfica para o movimento cristão com início no século VIII que visava à recuperação dos Visigodos cristãos das terras perdidas para os árabes durante a invasão da Península Ibérica. A reconquista de todo o território peninsular vai durar cerca de oito séculos, só ficando concluída em 1492 com a tomada do reino muçulmano de Granada pelos Reis Católicos.
precoce, constituindo uma vantagem comparativa que daria aos portugueses uma hegemonia relativa nos primórdios da expansão ultramarina européia115.
Dadas as características geográficas de Portugal, assim que consolidados os marcos da independência, a Dinastia de Avis116 tratou de agarrar o comando da aventura mercantilista portuguesa e o marco de um tipo peculiar de absolutismo foi se
constituindo à medida em que se estruturava uma administração estatal fortemente burocratizada com vistas ao controle dos elementos necessários à essa expansão.
O Estado, encarnado de modo personalista pelo soberano, constituiu empresas próprias, e também se associou ao restante do segmento burguês para empreender a sua aventura comercial. Também regulamentou a empreitada, por um sistema de concessões régias que abarcou praticamente toda atividade econômica, à base de um regime de monopólio.
Esse modelo de capitalismo cartorial, que fazia tudo depender de uma concessão estatal, fez emergir uma sociedade ignorante de direitos e ávida por privilégios - que diversamente dos direitos consolidados diante de um dado ordenamento jurídico, podem ser discricionariamente suprimidos por quem os instituiu. Sua outorga e manutenção dependiam da observância de um rígido código de disciplina e lealdade, que conferia aos monarcas poderes centralizadores dignos da mais eficaz das dinastias absolutistas e tornava o Estado português, pela dinâmica cartorial, sócio das atividades econômicas desenvolvidas.
Como a atividade econômica só era possível em face de uma concessão, que implicava exploração em regime de monopólio, o Estado necessariamente auferia um percentual do lucro, além de reservar poderes para intervir no empreendimento ou transferi-lo, ao tempo e da forma que melhor lhe aprouvesse.117
115
“A circunstância que mais decisivamente determina este caráter da nossa história primitiva é a conquista dos territórios sarracenos de aquém Mondego, levada a cabo pelos barões portugueses, sem os auxílios do suserano de Leão. É este movimento que, principiando por quebrar os laços de solidariedade entre galegos leoneses e os portugueses, vai gradualmente adicionando a estes últimos os lusitanos (seja- nos lícito dizer assim, para mais claramente definir o nosso pensamento), até o ponto de os últimos predominarem na fisionomia posterior da nação, transferindo de Guimarães e Coimbra, para Lisboa, a capital do reino; fazendo substituir, à vida rural, primeiro quase exclusiva, a vida comercial e marítima, depois predominante e quase absoluta” MARTINS, Oliveira. História de Portugal. Lisboa: Guimarães Editores, 1987, p. 53.
116
A Dinastia de Avis realizou a aliança da burguesia com o novo rei, incitando condições favoráveis à expansão comercial e marítima de Portugal no séc. XV (centralização política, acumulação prévia de capital, grupo mercantil forte aliado aos interesses reais e desenvolvimento náutico).
117
“As garras reais, desde cedo, se estenderam ao comércio, olhos cobiçosos no comércio marítimo. Já em meados do século XIII, estimulado pela conquista de Lisboa em 1147, o comércio marítimo mostra os sinais do seu futuro próximo, ativo com as trocas dos produtos da Inglaterra, França, Castela e Andaluzia.
A articulação entre Estado, economia e sociedade se deu com base no direito118 e pela ação politicamente orientada dos juristas que, desde a primeira-hora estiveram ao lado do monarca garantindo os fundamentos do nascente Estado patrimonial. Ou seja, o vínculo entre o monarca e seu estamento permitiu organizar o Estado de modo calculado e eficiente, predispondo-o aos imperativos da empresa mercantilista, com base nas contribuições de um corpo burocrático recrutado diretamente pelo rei.
Aos poucos, com a consolidação de um estamento dirigente, constituiu-se uma espécie de oligarquia empreendedora, com coragem para promover uma ruptura com a tradição predominante na península, lançando as bases do novo capitalismo comercial119.
No entanto, não obstante os elementos vinculados a uma nova racionalidade econômica, esse modelo de Estado trouxe uma série de idiossincrasias que limitariam
Dispunha o país, para o tráfico internacional, de assentada economia de sal, pescado, vinhos, azeite, frutas, couros, cortiça – cujos produtos lhe proporcionavam os têxteis flamengos e italianos, o ferro da Biscaia, as madeiras do norte, a prata da Europa central e oriental, as especiarias, o açúcar. Portugal, além disso, cobria-se de feiras ardentes a ativas na promoção do comércio interno, já vinculado à navegação internacional. Tudo dependia, comércio e indústria, das concessões régias, das delegações graciosas, arrendamentos onerosos, que, a qualquer momento, se poderiam substituir por empresas monárquicas. São os fermentos do mercantilismo lançados em chão fértil. Dos privilégios concedidos – para exportar e para importar – não esquecia o príncipe de arrecadar a sua parte, numa apropriação de renda que só analogicamente se compara aos modernos tributos. No fim do século XIV, a sisa, devida ao tesouro pelos consumidores na compra e venda e na troca de mercadorias, ocupa o primeiro lugar no orçamento, recaindo sobre toda a gente, nobres, eclesiásticos e plebeus, com o rompimento do privilégio da imunidade.” (FAORO, Raymundo. Os donos do poder. Rio de Janeiro: Editora Globo, 1984, p. 9).
118 “O conteúdo do Estado, capaz de ajustar juridicamente as relações entre o soberano e os súditos,
formou-se de muitos fragmentos, colhidos numa longa tradição. O ponto inicial, quanto ao caráter político, pode ser situado na Constituição de Diocleciano (285-305). O direito será o de Justiniano (527-565), cujas modificações se propagaram no ocidente, modelo indelével do pensamento jurídico. (...) Para acabar e até destruir a prepotência e até o equilíbrio dos elementos políticos, a pena do jurista, mais pesada que o montante do soldado, porque representava a inteligência, achava-se na balança ao lado do cetro. Educados na admiração da sociedade romana na época do império, deslumbrados pela indubitável superioridade das suas instituições civis sobre as rudes e incompletas usanças tradicionais da idade media, os letrados acolhiam com o mesmo culto supersticioso as máximas da política despótica dos césares.” Op. Cit. P. 11- 15.
119 “Os mencionados fundamentos sociais e espirituais reúnem-se para formar o Estado patrimonial. A
realidade econômica, com o advento da economia monetária e a ascendência do mercado nas relações de troca, dará a expressão completa a este fenômeno, já latente nas investigações comerciais da idade média. A moeda – padrão de todas as coisas, medida de todos os valores, poder sobre os poderes – torna este mundo novo aberto ao progresso do comércio, com a renovação das bases de estrutura social, política e econômica. A cidade toma o lugar do campo. A emancipação da moeda circulante, atravessando países e economias até então fechadas prepara o caminho de uma nova ordem social, o capitalismo comercial e monárquico, com a presença de uma oligárquica governante de outro estilo, audaz, empreendedora, liberta de vínculos conservadores. Torna-se possível ao príncipe e ao seu estado-maior organizar o Estado como se fosse uma obra de arte, criação calculada e consciente. As colunas tradicionais, posto que não anuladas ou destruídas, graças aos ingressos monetários, ao exercito livremente recrutado e aos letrados funcionários da coroa, permitem a construção de formas mais flexíveis de ação política, sem rígidos impedimentos ou fronteiras estáveis. É o Estado moderno, precedendo ao capitalismo industrial, que se projeta sobre o ocidente” Op. Cit. p. 15-16.
profundamente sua evolução histórica, já que tal modo de estruturação das relações (indivíduos, poder e ordem econômica), caracteriza-se por um profundo autoritarismo, marcando a subordinação dos indivíduos e, do próprio mercado interno, aos imperativos do estamento administrativo. Autoritarismo que se faz sentir mais ainda na medida em que inexiste nessa sociedade qualquer perspectiva de natureza contratual e de autolimitação entre o Poder soberano e os indivíduos. Assim, o aparelho estatal está legitimado a partir da necessidade por ele proclamada (e reconhecida pelo conjunto dos indivíduos) a garantir sua autoridade - confundida com ordem pública no interior de um efetivo “Estado-de-polícia”.
Mas se essa forma de organização em um primeiro momento se mostrou funcional por permitir uma espécie de acumulação primitiva de capitais, no médio e longo prazo, afigurou-se ruinosa.
O regime de concessões, pautado em monopólios (capitalismo cartorial), foi até bastante hábil para contornar as resistências ideológicas da Igreja Católica ao mercantilismo, visto que esta rejeitava o lucro, por equipará-lo à usura. Mas, por outro lado, a ausência de concorrência tornou o capitalismo cartorial lusitano leniente, acomodado ao simples “comércio de transito”, incapaz de induzir um desenvolvimento acentuado das forças produtivas e correlacioná-la às novas relações sociais de produção. Com isso, perdeu-se a oportunidade de aproveitamento dos elementos de arejamento político típicos de uma sociedade de mercado, com sua propensão a uma ampla democratização das instituições e o desenvolvimento de mecanismos de integração social propiciadores de maior autonomia e emancipação para indivíduos e agrupamentos de natureza coletiva. No longo prazo, a necessidade de se arbitrar politicamente os conflitos originados no âmbito da produção, irá sobrecarregar o sistema político, reduzindo as margens de manobra e abrindo espaço para movimentos de contestação de sua legitimidade e eficácia120.
120 “Patrimonial e não feudal o mundo português, cujos ecos soam no mundo brasileiro atual, as relações
entre o homem e o poder são de outra feição, bem como de outra índole a natureza a ordem econômica, ainda hoje persistente. Na sua falta, o soberano e o súdito não se sentem vinculados à noção de relações contratuais, que ditam limites ao príncipe e, no outro lado, asseguram o direito de resistência, se ultrapassadas as fronteiras de comando. Dominante o patrimonialismo, uma ordem burocrática, com o soberano sobreposto ao cidadão, na qualidade de chefe para funcionário tomará relevo e expressão. Além disso, o capitalismo dirigido pelo Estado, impedindo a autonomia da empresa, ganhará substância, anulando a esfera das liberdades públicas, fundadas sobre as liberdades econômicas, de livre contrato, livre concorrência, livre profissão, opostas todas, aos monopólios e concessões reais” Op. Cit. p. 18.
O núcleo fundamental do conceito de relação (jurídica e política) patrimonial se expressa, portanto, na indiferenciação entre a esfera pública e a privada121. No âmbito de uma relação jurídico-administrativa patrimonialista, a fortuna do rei e o tesouro nacional se confundem, assim como a função de magistrado supremo e de empresário, não raramente submetendo os imperativos da primeira às conveniências da segunda.
Ocorre que, se no contexto da formação dos primeiros Estados nacionais, a estrutura patrimonialista podia até legitimar-se política e socialmente, por permitir (pela concentração de recursos e unidade de comando que propiciou) uma melhora na perspectiva de vida da sociedade portuguesa, logo em seguida, tornou-se fonte de atraso político e subdesenvolvimento econômico, que se replicou no Brasil.
A indistinção entre o patrimônio/interesse público e o privado, inicialmente circunscrito à pessoa do rei, foi internalizada pela sociedade, constituindo uma
“ideologia de privilégio” adotada pelos membros do estamento político como um
verdadeiro estilo de vida – e a partir deles almejado por boa parte da população.
121 “A propriedade do Rei - suas terras e seus tesouros - se confundem nos seus aspectos público e
particular. Rendas e despesas se aplicam, sem discriminação normativa prévia, nos gastos de família ou em obras e serviços de utilidade geral. O rei, na verdade, era senhor de tudo – tudo hauria dele a legitimidade para existir, como expressão de sua autoridade incontestável” Op. Cit. p. 8.
2.2 - O Estamento Político
Segundo FAORO, na dinâmica patrimonialista, o Estado se aparelha segundo suas necessidades, na forma de organização político-administrativa, juridicamente elaborada, formalizada e racionalizada, sistematizada por juristas, pertencentes, dentre outros, a uma corporação de poder estruturada na forma de “estamento”.
Ainda que possa em determinado contexto coincidir com o conceito de “classe”, o de estamento deste se distingue, já que o núcleo a partir do qual emanam as decisões fundamentais, não se localiza por referência a um lugar no plano da produção, nem se origina da agregação de interesses econômicos aglutinados pelo mercado.
Pertencer ao estamento implica em aderir a uma identidade de estilo, onde todos são reconhecidos como pertencentes ao âmbito do poder122, não importando a posição individual. A pretensão de legitimidade na intervenção política pela orientação assertiva imposta e seguida por conveniência ou temor, funda-se no reconhecimento de uma assimetria, uma espécie de etiqueta social, qualificadora de determinados sujeitos para a função de governar. Ser “recrutado” depende, assim, de qualidades cunhadas na personalidade e reconhecíveis em face de um estilo, da adequação a um perfil. E a “igualdade” implica simplesmente em tratamento isonômico (pelo Estado) a todos os que estão no “entorno”, com “desigualdade” de regime jurídico desses em relação ao estamento, marcada por “prerrogativas” distintas para esse e submissão para os primeiros. O que não significa dizer que não haja assimetria (poder e prestígio) entre os membros do estamento - constituindo essa, aliás, o motor de seu dinamismo e um dos signos de sua identidade.123
122
“De outra natureza é o estamento – primariamente uma camada social e não econômica, embora possa repousar, em conexão não necessária, real e conceitualmente, sobre uma classe. O estamento político – de que aqui se cogita, abandonando o estamento profissional, por alheio ao assunto – constitui sempre uma comunidade, embora amorfa: os seus membros pensam e agem conscientes de pertencerem a um mesmo grupo, a um circulo elevado, qualificado para o exercício do poder. A situação estamental, a marca do indivíduo que aspira aos privilégios do grupo, se fixa no prestígio da camada, na honra social que ela infunde sobre toda a sociedade. Esta consideração social apura, filtra e sublinha um modo ou estilo de vida; reconhece como próprias certas maneiras de educação e projeta prestígio sobre a pessoa que a ele pertence; não raro hereditariamente” Op. Cit. p. 46.
123 O conflito externo que o estamento procura impedir ou administrar, seja no plano político, pela