Os anos 90 e a “Contra-reforma” do Estado

A América Latina nos anos 1990 assistiu, na maioria de seus países, à adesão de uma concepção reformadora e fortemente concentrada na diminuição do Estado e na valorização do mercado – aquilo que se denominou pensamento único (BEHERING, 2003; NOGUEIRA, 2004).

Para Behring (2003, p. 247, 281-282), o Brasil não editou uma reforma, mas uma contra-reforma do Estado, pois esta se

[...] compõe de um conjunto de mudanças estruturais regressivas sobre os trabalhadores e a massa da população brasileira, e que são também antinacionais e antidemocráticas. Em vez de ‘saltos para adiante’, tem-se um salto para trás, sem o sentido da ampliação das possibilidades de autonomia ou de inclusão de segmentos no circuito ‘moderno’ [...].

Para a compreensão crítica do processo de contra-reforma do Estado, Behring (2003, p. 197) destaca quatro aspectos da sua implementação no Brasil. O primeiro deles refere-se à explicação da crise contemporânea do (ou

localizada) no Estado. Para autora, a origem da crise relaciona-se ao processo

de “[...] reação do capital ao ciclo depressivo aberto no início dos anos 70 [...] que pressiona por refuncionalização do Estado”. Behring (2003) identifica uma incongruência entre o discurso da chamada reforma e a política econômica. Enquanto a política econômica corrói aceleradamente os meios de financiamento do Estado por meio de uma inserção internacional, o País é deixado à mercê dos especuladores do mercado financeiro, de forma que todo o esforço de redução dos custos escoa do mercado financeiro pelo ralo do crescimento da dívida interna e externa.

O segundo aspecto refere-se ao programa de publicização, em que a produção de serviços competitivos ou não-exclusivos do Estado é realizada por intermédio do estabelecimento de parcerias com as chamadas organizações públicas não-estatais, as organizações sociais, para o financiamento e controle social de sua execução.

Em consonância com o segundo, o terceiro aspecto a ser destacado no programa de “reforma” do Estado é a separação entre formulação e execução

das políticas sociais. Nesta concepção, o núcleo duro do Estado formulava e as

agências autônomas implementavam. Como conseqüência dessa separação, Diniz (apud BEHERING, 2003, p. 256) alerta que

[...] a ênfase na capacidade técnica concentrada nos altos escalões burocráticos e o reforço do núcleo duro acentuariam o divórcio com a política, percebida crescentemente como fonte de distorções e de irracionalidade ou, ainda, como foco de práticas predatórias, a exemplo do o clientelismo e da defesa de privilégios corporativos.

E, por fim, o último aspecto refere-se à prática da reforma e à consolidação democrática. Apesar de se poder visualizar no País um processo de consolidação e organização institucional, seu compromisso com o regime democrático, nesse período, não se edificou num sistema político efetivamente democrático. Tampouco houve modificações substantivas dos hábitos democráticos. Na avaliação de Nogueira (2004, p. 39), o sistema político evoluiu como uma democracia sem sociedade e sem Estado que, configurado pelo reformismo predominante, “[...] não possibilitou a origem de nenhum dinamismo superior com o qual pudessem ser alteradas as estruturas de poder, as práticas políticas e as escolhas governamentais”.

Os princípios da reforma foram aceitos e cristalizados pela opinião pública. Eles se pautaram no argumento de que o País precisava de um ajuste econômico para a nova competitividade internacional, recuperando o que se havia perdido nas décadas anteriores “[...] em função de um Estado gigante, ineficiente e perdulário” (NOGUEIRA, 2004, p. 38). A agenda reformista voltou- se, pois, à dimensão fiscal, financeira e patrimonial (terceirização, privatização, e parceria público-privado) do Estado, bem como para uma desvalorização da política, o que não fez avançar o processo democrático sugerido para esta década.

No nível da gestão, estabeleceu-se um modelo de modernização administrativa entendida como inovação dos métodos de gestão. Nogueira (2004) avalia que sob o peso de uma supervalorização da administração empresarial e de uma

entrega do Estado ao mercado ajudou a criar focos de atualização do modelo burocrático, aumento do controle social e incorporação de mecanismos de participação e de descentralização à gestão das políticas sociais.

Entretanto, esta agenda cumpriu com o compromisso democrático no sentido de uma democracia mais formal que substantiva, cortada pela ineficiência carente de vínculos sociais e de instituições socialmente sedimentadas. Isso propiciou o crescimento de “Formas do não Estado”, como: o terceiro setor, a criminalidade, o tráfico, a lavagem de dinheiro, corrupção, dentre outros (NOGUEIRA, 2004, p. 41).

Na conclusão de Behring (2003, p. 213), o processo de contra-reforma se concretizou a partir da perda da soberania − com aprofundamento da heteronomia e da vulnerabilidade externa e do reforço deliberado da incapacidade do Estado para impulsionar uma política econômica. E, por fim, avalia, constando “[...] que estamos diante de um processo que parece desconsiderar mesmo os mecanismos mais elementares da democracia burguesa, a exemplo da independência e do equilíbrio entre os poderes republicanos”.

Para Nogueira (2004), ao promover a desconstrução do Estado realmente existente – mediante a utilização intensiva de mecanismos de privatização, descentralização, cortes e redução funcional −, o processo desorganizou o aparelho estatal e diminuiu a força e organicidade dos sistemas de desenvolvimentos. Como resultado, o País padeceu a ausência de um projeto de desenvolvimento, baseado num vigoroso sistema de ciência e tecnologia.

2.3.3.1 Crise e conseqüências da “Contra-Reforma”

O reformismo realizou uma combinação eclética e ambígua de suas propostas, o que contribuiu para que o projeto de reforma não fosse implementado em sua

totalidade, chegando ao final do segundo governo de FHC sem a mesma adesão com que foi inaugurado. De maneira bem sintética, “[...] o reformismo ao combinar cortes e incentivos, ajuste fiscal e criação institucional, desconstrução e reconfiguração, proibiria o sucesso operacional das reformas e impulsionaria, por fim, sua desativação” (NOGUEIRA, 2004).

Dessa combinação desastrosa acima referida, resultou um saldo negativo para o País que, de maneira bem esquemática, poderíamos expressar nestes tópicos:

• dificuldade para que os atores políticos alcançassem uma idéia de pacto político ou projeto nacional;

• despojamento do sistema político de uma referência ética e política, a partir da qual fosse possível renovar a contratação social;

• aumento da natureza errática e ‘fisiológica’ dos partidos e da classe política como um todo;

• projetos de poder desvinculados de projetos de sociedade;

• deserção dos movimentos sociais em relação ao referencial político, a fim de forjar uma ‘legalidade’ e uma ‘institucionalidade’ próprias, desinteressando-se da formulação de projetos de hegemonia, abertos à sociedade e capazes de fornecer respostas e perspectivas para os diferentes grupos sociais;

• aumento da pressão social, sem produzir efeitos virtuosos; • criação de zonas de contestação e de atrito com os governos,

mas não de forças hegemônicas (NOGUEIRA, 2004, p. 31).

O Estado no final do processo de reformas tornou-se desvalorizado aos olhos dos cidadãos e seu aparato técnico e administrativo, desorganizado.

O imaginário coletivo parou de incluir o Estado e o sistema político em seus cálculos a respeito da felicidade do presente e do futuro. A vida coletiva passou a ser pensada como se estivesse na dependência exclusiva do acaso ou do esforço pessoal [...] (NOGUEIRA, 2004, p. 48).

Para Nogueira (2004, p. 49), nisso consiste a crise do reformismo: não fazia sentido concentrar todas as fichas na racionalização do aparelho administrativo e na melhoria da gestão sem se preocupar em fortalecer o Estado como ambiente democrático de mediação política, pactuação e integração social. Ou seja, para ele, os reformistas ruíram a sua base de sustentação – o Estado.

Enfim, o movimento reformista não procurou articular sua dinâmica racional- legal com uma dinâmica “[...] emancipatória, aberta para a democracia política,

a promoção social e a cidadania [...] (face técnica + face ética, consenso + coerção) para montagem de pactos sociais ativos e sustentáveis” [...] (NOGUEIRA, 2004, p. 52).

Esta não é uma avaliação definitiva da crise do padrão reformista dos anos 1990. Defendemos a idéia de que tal como foi projetado, o modelo não foi capaz de ser colocado em prática em sua totalidade. Seria importante verificar em que medida o padrão reformador dos anos 90 continua a influenciar o pensamento referente à Reforma do Estado e da Administração pública no Brasil e na América Latina. Afirmamos ainda que, apesar de o governo Lula não desenvolver uma agenda de rupturas com as propostas reformistas e neoliberais, não seria possível afirmar que o projeto alcançou o ano de 2006 com o mesmo vigor do início da década. Mas deixou profundas conseqüências e talvez não tenha se esgotado.