“Se a ação dos grupos privados pauta-se pela lógica de interesse, como é natural, a moderna burocracia pública deve comportar-se em obediência a duas lógicas, freqüentemente conflitantes: por um lado, deve minimizar os conflitos entre o governo – isto é, o Executivo –, e poderosos grupos de pressão; por outro, deve obedecer ao interesse público e maximizar os ganhos sociais”. Wanderley Guilherme dos Santos. Ordem
Uma narrativa do cinema brasileiro durante os anos 1990 provavelmente deve descrever os fracassos seguidos de uma retomada, deixando atônitos os observadores pelo tamanho e alcance dessa oscilação: como as condições institucionais transformaram-se tanto em tão curto espaço temporal? Do sentimento de “terra arrasada” vivido no governo Collor ao processo de “retomada” nos anos FHC, o cinema brasileiro foi obrigado a se confrontar com as transformações que ocorriam simultaneamente na sociedade brasileira e nos padrões de estruturação do Estado. Esse deslocamento radical também poderia abrir novas possibilidades de ação, conformar um outro patamar de políticas e instigar os atores a retomar antigas propostas ou buscar outros modelos.
Vimos no capítulo anterior como o processo de redemocratização impactou o desenvolvimento do cinema brasileiro e suas relações com o Estado. Nos anos 1990 esse processo continua, uma vez que as ideias difundidas na década anterior são agora incorporadas em governos e rotinas burocráticas, afastando definitivamente o modelo herdado do regime autoritário e um padrão de desenvolvimento econômico associado ao nacional-desenvolvimentismo. Não apenas a globalização financeira interditava o retorno dessas teses, mas as ideias em circulação estimulavam outro modelo de articulação entre o setor público e o setor privado.
Nessa leitura, o Estado não poderia conformar-se ao papel de agente implementador e articulador dos interesses. Pelo contrário, deveria atuar como um mecanismo de mediação e regulação. Para o cinema brasileiro, cujas experiências com o INC e a Embrafilme ainda eram muito recentes, a adaptação ao novo modelo foi conturbada e marcada pela desorientação. As estruturas construídas pelas antigas agências de fomento ainda serviam como mapas mentais para muitos setores do cinema brasileiro, e as diversas propostas de políticas nos anos 1990 tinham como características fundantes mecanismos utilizados em momentos anteriores.
Nos anos 1990, os elos entre cinema e Estado pareciam estar definitivamente rompidos e o horizonte imediato não apresentava possibilidades de renovação. O decorrer da década inviabilizou esse diagnóstico, pois políticas cujo objetivo seriam a retomada da produção cinematográfica logo foram implementadas e todos os governos, inclusive o de Collor, mantiveram atados os elos entre cinema e Estado.
As políticas de cinema nos anos 1990 foram constrangidas pelo legado do passado? As relações entre Estado e cinema sofreram impactos a partir de uma nova
correlação de forças na economia e na sociedade? Essas questões serão objeto deste capítulo.
5.1 - O cinema brasileiro, entre Collor e Itamar
O secretário de cultura na fase final do governo Collor, Sérgio Paulo Rouanet, procurou construir mecanismos para subsidiar o cinema brasileiro, uma vez que o presidente tinha vetado os principais artigos do projeto de lei do deputado Álvaro Valle aprovado na Câmara dos Deputados no final de 1991. Mesmo sancionado por Collor em janeiro de 1992, o projeto – elaborado em conjunto entre o deputado, cineastas e suas associações – teria de ser mais uma vez reescrito para posterior aprovação.
Com o impasse gerado pela aprovação de uma lei considerada disfuncional, os cineastas e produtores atuaram diretamente sobre o Ministério da Economia para destravar o processo legal. O Ministério e a Receita Federal não sinalizavam apoiar as medidas reivindicadas pelo setor, especialmente as que previam a conversão da dívida externa na produção de filmes, incentivos fiscais para a indústria e o controle e a fiscalização das salas de cinema. Os elos mantinham a circulação aberta entre cineastas e Estado mesmo que as propostas fossem divergentes.171
Enquanto o novo desenho legal estava sendo planejado, o governo Collor acenou com a possibilidade de utilização dos recursos retidos pela Embrafilme por meio do imposto de renda sobre a remessa de lucros das importadoras de filme. Esses recursos, que teriam como destino final o Tesouro, foram alocados em um fundo para a produção de filmes. Uma comissão de cinema foi criada no interior da Secretaria para avaliar os projetos a serem subsidiados; os critérios de escolha seriam balizados pelo valor cultural ou social do filme a ser produzido.172
171 Reuniões foram realizadas entre os cineastas e técnicos da burocracia econômica do Estado, mas os resultados foram vistos como decepcionantes. Carlos Augusto Calil, em carta dirigida aos cineastas Carlos Diegues, Arnaldo Jabor, Nelson Pereira dos Santos e ao produtor Luiz Carlos Barreto relata: “sugeri que o Rouanet aja politicamente para destravar. Ainda assim acho recomendável uma gestão política dos cineastas junto à Economia. Amanhã, no encontro que Barreto, Nelson e Cacá vão ter no Ministério da Economia seria bom frisar os componentes políticos do nosso projeto e, se mantidas as dificuldades, pedir a eles que nos ofereçam alternativas”. Arquivo pessoal Carlos Augusto Calil. Cinemateca Brasileira.
172 O Decreto Lei 573 de 27 de abril de 1992 formalizava o repasse das verbas da Embrafilme para a Secretaria da Cultura. O Decreto Lei 575, de 23 de junho de 1992, cria a Comissão de Cinema para
Essa medida gerou uma nova cisão no interior do cinema brasileiro: um grupo acreditava na utilização desses recursos em poucos filmes, com orçamentos elevados e associação direta com as companhias americanas; outro grupo defendia a possibilidade de um maior número de projetos que seriam selecionados pela Comissão. Para o primeiro grupo, a política proposta pela RAIS e contida no projeto do deputado Valle seria a mais adequada para o contexto político e econômico vivido pelo país, porque desvincularia o Estado do financiamento direto de filmes. Segundo Carlos Diegues:
Depois de tanta discussão pública e privada sobre um novo modelo para a economia do cinema brasileiro, está de volta a velha política de concentração de recursos num guichê único controlado pelo Estado, com toda a sua parafernália burocratizante e paternalista, com suas confrarias e comissões, fontes inesgotáveis de cartorialismo, conflitos, injustiças e escândalos. A força conservadora dos costumes políticos e culturais desse país derrota, mais uma vez, o prazer do novo, o gosto da experiência e o exercício da imaginação, nos isolando mais ainda do que se passa na economia cinematográfica do resto do mundo. A produção de cinema no Brasil volta a ser uma questão de habilidade política e não de inspiração artística ou viabilidade comercial. Esse filme todos nós já vimos e nos traumatizamos com ele.173
Conforme vimos no capítulo anterior, a proposta da RAIS previa a utilização da verba da Embrafilme por meio de coproduções com distribuidoras de filmes importados, além do investimento na produção pelos mecanismos de incentivos fiscais. Os filmes de tendência autoral e experimental contariam com dotação orçamentária do Estado e aqueles com potencial comercial buscariam os critérios acima. Em assembleia realizada na RAIS para avaliar o decreto, os cineastas divulgaram uma carta endereçada ao Secretário da Cultura e ao Presidente:
avaliar os projetos. A Comissão de Cinema tinha 14 integrantes, com representantes da Secretaria da Cultura, da Cinemateca Brasileira, do Departamento Cultural do Ministério das Relações Exteriores, do Departamento de Indústria e Comércio e das associações de classe, incluindo produtores, distribuidores, diretores, exibidores. Esse Decreto também disponibiliza o acervo e recursos da Embrafilme para a Secretaria da Cultura.
173 Luz, câmera, ação. Jornal do Brasil, 25 de maio de 1992. Ver também Produtor de cinema agora quer apoio fiscal. Folha de S.Paulo, 29 de abril de 1992. Luiz Carlos Barreto posicionou-se contrário à Comissão de Cinema e defendia o uso da verba em filmes de vocação comercial. O cineasta Miguel Faria Jr., na época presidente da RAIS, também discordava da política adotada: “levamos um ano para obter um projeto modernizante e consensualmente aceito por todos os integrantes do processo cinematográfico e agora nos acenam com a volta a um sistema antigo, superado e daninho”. O grupo que propunha a distribuição mais equânime dos recursos da Embrafilme tinha composição heterogênea, agregando cineastas baseados em São Paulo e aqueles de tradição autoral, como Júlio Bressane, além de documentaristas e diretores de curtas-metragens.
Contrariando frontalmente esse espírito, o decreto-lei assinado no dia 27 de abril pelo presidente da República remete o cinema brasileiro de volta a um impasse, pondo em risco a sua própria sobrevivência, já que a ausência desses mecanismos de mercado e o paternalismo de sempre farão do Brasil o maior produtor de filmes inéditos do mundo. Infelizmente, o governo brasileiro perdeu a oportunidade de modernizar a estrutura cinematográfica do país para o que contava com o entendimento entre todos os representantes da atividade, que ele mesmo tratou de romper com este decreto retrógado, que repudiamos veementemente.174
Prevaleceu o grupo cuja proposta previa a realização de um maior número de filmes para contemplar novos realizadores, curtas-metragens e documentários. Pouco mais de dois anos tinham se passado após o encerramento das atividades da Embrafilme e o governo já sinalizava com apoio financeiro ao cinema brasileiro, optando pela diversificação da produção e por critérios culturais. Ou seja, a primeira política de cinema realmente implementada depois do fechamento da Embrafilme a recuperava diretamente e demonstrava a resiliência das políticas de cinema e das instituições culturais. O cinema brasileiro tinha construído uma história e uma narrativa que se tornava crível e mais difícil de se alterar com o passar do tempo. Ao Estado, cabia reafirmar o encaixe.
Outra hipótese que explicaria a mobilização em nome do cinema nacional é a ideia de que ele representaria certa resistência em relação à produção da indústria cultural. O cinema brasileiro se definiu, a partir de 1955, como independente em relação à produção direcionada para o mercado de massa. Ou seja, o cinema seria um refúgio para a reflexão, um meio de comunicação capaz de promover a disseminação de valores nacionais, bem como a síntese dos problemas. Mesmo em períodos de forte repressão política, mesmo sob censura, o cinema nacional continuou a produzir. E, de certa forma, o Estado supriu o setor com verbas de legislação protecionista (BASTOS, 2004: 229).
Com o impeachment de Collor, em setembro de 1992, assumiu o vice- presidente Itamar Franco, que mudou a equipe do governo e conferiu status de Ministério à Secretária de Cultura. O novo ministro, Antônio Houaiss, substituiu Rouanet e retomou o contato com os cineastas em busca de uma solução para as verbas da Embrafilme.175 A política que prevaleceu deu origem ao “Prêmio Resgate
do Cinema Brasileiro”, realizado em três edições entre 1993 a 1994, financiando
174 Carta da RAIS – Associação de Realizadores de Som e Imagem, Rio de Janeiro, 27 de abril de 1992. Assinada por Miguel Faria Jr., presidente.
175 O Ministério da Cultura foi criado em 15 de março de 1985 e transformado em Secretaria por Collor em 15 de março de 1990. Itamar Franco o recria em outubro de 1992 ao lado de um Secretaria para o Desenvolvimento do Audiovisual, SDAv no interior do Ministério.
cinquenta longas, nove médias e vinte e cinco curtas. Mas o grupo preterido continuava organizado e ativo na defesa das suas ideias para a indústria de cinema no Brasil: imediatamente após a posse de Houaiss o produtor Luiz Carlos Barreto publicava um artigo reiterando as propostas veiculadas anteriormente.
Para Barreto, a globalização seria um processo inevitável e apenas uma indústria cultural forte poderia nos proteger de um processo de desconstrução da cultura e dos valores nacionais, tendo a sociedade e o Estado como instrumentos de proteção. Ao mesmo tempo, recuperava um encaixe ocorrido na época do governo Collor entre cultura, indústria e arte, numa formulação similar àquelas enunciadas por Vellozo Lucas em 1991. Barreto afirmava:
É possível, com alguma dose de criatividade, tratar o “produto” cinema sob a ética de outros produtos (chamados “ativos”) existentes no mercado financeiro. Essa seria uma abordagem não apenas engenhosa, mas moderna, capaz de criar para a área cinematográfica condições efetivas de desenvolvimento estável e livre de qualquer espécie de paternalismo.176
A ideia de negociar cotas de filmes através de instituições financeiras já estava estabelecida no cinema brasileiro, e Barreto apenas a reiterava. Mas o legado do passado ainda marcava suas posições: a utilização de incentivos fiscais para produzir filmes devia sua justificação a uma demanda por imagens gerada pelo mundo globalizado. Em sua opinião, o Estado brasileiro teria gasto o equivalente a vinte por cento da dívida externa para constituir o parque de telecomunicações no país, cujas “imagens e sons importados deformam e modificam os hábitos da população brasileira”. Assim, querendo se desatar do Estado, Barreto terminava por apertar os laços.
Por sua vez, a Comissão de Cinema era novamente constituída para distribuir fundos estimados em torno de treze milhões de dólares para dar prosseguimento ao “Prêmio Resgate do Cinema Brasileiro”. Foram instituídos critérios para a concessão do subsídio que incluíam uma análise do currículo do cineasta, do roteiro e da viabilidade financeira e técnica do projeto. A utilização das verbas da Embrafilme na produção cinematográfica novamente a fundo perdido mobilizavam os grupos no interior do cinema brasileiro: modelo de filme, capacidade técnica, tamanho do
orçamento, experiência artística, entre outros temas, eram motivo de controvérsia.177 Produtores como Barreto e Roberto Farias procuravam influenciar a comissão por meio de regras que excluíssem os novos cineastas, e apostavam nos grandes orçamentos para recuperar a imagem e o mercado para o filme brasileiro. Farias continua:
Nos 40 filmes que já produzi, dos quais só cinco pela Embrafilme, nunca procurei fazer filmes baratos. Colocar filmes pobres na tela é um risco de desmoralização. Temos que ter o Pelé em campo, o melhor do cinema brasileiro, e com uma boa produção. Sou contra o teto, cada filme é um filme, e acho que desta verba não podem sair recursos para cineastas estreantes. Continuando a comparação futebolística, nós não podemos colocar o Canto do Rio para jogar contra o Flamengo. Precisamos realizar filmes bem produzidos para disputar o mercado interno, que é uma selva, e o externo.178
Os trabalhos da Comissão incluíam diversos segmentos do cinema brasileiro, dos documentaristas aos grandes produtores, e o Ministério da Cultura predominava como a arena central na produção e implementação das políticas. Segundo André Sturm, presidente da ABD naquele momento:
A gente percebeu que era fundamental ter uma entidade nacional porque a articulação com o governo Itamar, que abriu a discussão com o setor do cinema, pediu para o ministro Antônio Houaiss fazer o projeto do cinema, de emergência (o Resgate do Cinema Brasileiro). Então a gente criou a ABD nacional. Eu fui o primeiro presidente e consegui um assento na comissão que assessorou o Ministério da Cultura, primeiro no que seria um grande edital sobre o que fazer com o dinheiro da Embrafilme, que foi muito importante, porque nesta medida o cinema brasileiro recomeçou. E a gente conseguiu com muita luta – estavam todos os interesses, todos os interesses disputavam aquele dinheiro (Depoimento ao autor).
Mesmo representativa e inclusiva, a Comissão foi alvo de pressões e conflitos semelhantes aos ocorridos na ocasião da explicitação dos critérios de seleção adotados pelas antigas agências de fomento, como o INC e a Embrafilme. Nesse sentido, continua Sturm:
177 A Comissão era formada pelo Secretário do Audiovisual, Ruy Solberg, e mais três nomes do Minc; dois produtores (Gláucia Camargo e Anibal Massaini); André Sturm e Giba Assis Brasil da ABD; Marco Altberg da ABRACI; Hermano Penna, da APACI; dois representantes dos exibidores e distribuidores, dois representantes do setor técnico e seis nomes da sociedade civil (José Louzeiro, Ruy de Almeida, Wally Salomão, Moacyr Oliveira, Cesar Leal e Salim Miguel). Comissão decide destino dos US$ 13 milhões do cinema. O Estado de S. Paulo, 23 de julho de 1993.
Havia uma briga que a gente batalhou, isto não quer dizer que nós defendíamos o cinema cultural como oposição ao comercial, o que não dá para aceitar é que a turma do cinemão representada pelo Barreto, Gláucia Camargo e Aníbal Massaini, e eles defendiam na reta final do edital a forma como iríamos julgar os processos. E eles inventaram uma posição objetiva: vamos dar uma nota para o curriculum do cineasta, da produtora e para o cineasta. Como isto é objetivo? Como é que se pode atribuir uma nota? E as notas tinham peso e eles queriam que a nota maior fosse para a produtora e o curriculum e o roteiro tinham peso menor. Eu fui contra porque um roteiro em branco do Khouri com a produção do Massaini já estaria aprovado. O cineasta e o produtor com mais filmes feitos então já estava com o dinheiro. Foi uma reunião exaustiva e eu conseguiu convencer. O ministro Houaiss foi muito criativo, uma comissão grande com quinze pessoas com representantes de diversos setores do campo, cineastas, trabalhadores, curtas, e ele colocou cinco intelectuais, entre eles Moacir Scliar e Márcio Souza. Foi bom porque eles não tinham interesses corporativos e serviam como anteparo quando a coisa pegava fogo. A minha proposta era que se o projeto fosse bom seria aprovado, sim ou não. O projeto é bom ou não, e por um voto a minha proposta foi aprovada na votação. Porque esta proposta de nota iria favorecer as grandes produtoras. Concentraria a produção no Rio (Depoimento ao autor).
O estímulo à produção por meio do “Prêmio Resgate” retomava, mesmo que involuntariamente, as antigas regras e critérios da Embrafilme a respeito do financiamento direto aos cineastas e incorporava suas posições e conflitos no interior de uma arena estatal. Essa política tinha sido desenhada na Secretaria da Cultura ainda comandada por Rouanet entre 1991 a 1992; certamente ele não agiu sozinho, tendo sido assessorado tanto pelos técnicos da área cultural como também pela Presidência da República, que em última instância tinha liberado o acesso aos recursos. A meu ver, quem formulou a política estava atado ao passado, sendo orientado por mapas mentais que dispunham as opções; essas últimas, por sua vez, eram produto de capacidades institucionais construídas muito tempo antes.
Pouco tempo após o fechamento das agências estatais, novas janelas de oportunidade estavam sendo abertas ao cinema brasileiro em diversas instâncias e com diferentes modelos: o “Prêmio Resgate” talvez tenha sido o mais importante por ter alavancado a produção de filmes, mas outras medidas foram adotadas em governos estaduais e municipais. Mesmo assim, o governo federal mantinha a primazia no desenho, controle e implementação das políticas.179
179 A Prefeitura do Município de São Paulo sancionou em 1990 a Lei n. 10.923, conhecida como Lei Mendonça, que previa o estímulo às atividades culturais via incentivos fiscais; a Prefeitura do Rio de Janeiro criou em 1992 a Riofilme, distribuidora e produtora de filmes nacionais; o governo do Distrito Federal criou o Polo de Cinema e Vídeo em 1991. Boa parte dessas políticas auxiliou produtores e
5.2 - A Lei do Audiovisual
As articulações entre cineastas e governo continuaram durante a presidência de Itamar Franco e o antigo projeto 205, apresentado por Ipojuca Pontes em março de 1990, ainda sob o mandato de Collor, seria reescrito até culminar na Lei do Audiovisual, aprovada em 1993.180
O Ministério da Cultura priorizou a reescrita dos vários projetos apresentados desde 1990 no Parlamento e no Executivo como o caminho mais rápido para a retomada da produção após a edição do “Prêmio Resgate”. O projeto de lei foi encaminhado em junho de 1993 à Câmara dos Deputados e, após um acordo entre os líderes partidários, teve seu conteúdo aprovado no mês seguinte, dando origem à Lei n. 8685, conhecida como Lei do Audiovisual.181
A Lei do Audiovisual recebeu um tratamento privilegiado no interior do Ministério da Cultura e do próprio governo federal; em menos de um ano foi escrita e aprovada no Congresso Nacional. Mesmo considerando que boa parte dos artigos remetesse ao projeto sancionado por Collor um ano antes – em 1992 – o processo todo pode ser considerado como eficaz na formulação, desenho e aprovação nas instâncias específicas. O governo enviou em 9 de junho de 1993 o anteprojeto da lei em regime de urgência ao Congresso, que, em um acordo entre os líderes partidários, o aprovou um mês depois, sem a necessidade de tramitação nas Comissões de Educação, de Cultura, ou mesmo naquelas envolvidas com a área fiscal.182
cineastas na produção e finalização de seus filmes, mas o governo federal continuou como o principal indutor nessa questão.