Os arts 3º, 52, 100, 321 da LODF demonstram que ao

Governador do Distrito Federal compete a iniciativa de leis que disponham sobre o uso, a desafetação, a destinação dos bens públicos do Distrito Federal. Portanto, leis de iniciativa de de- putados distritais com relação a essa matéria padecem de vício de inconstitucionalidade formal.

2. O art. 51, § 2º, da LODF dispõe sobre a necessidade de comprova- ção do interesse público, e prévia audiência à população interessada,

como pré-requisitos necessários à desafetação de bem público ou alteração de sua destinação original, o que não ocorreu.

3. Ademais, não houve observância ao art. 319 da LODF que esta- belece prazo para a revisão de plano diretor.

4. Pedido, na Ação Direta de Inconstitucionalidade, julgado procedente com efeitos ex tunc e eficácia erga omnes.” (ADI 20040020088305,

Relator Des. Hermenegildo Gonçalves, publicado no DJU de 30/08/2005) (g.n.)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR DISTRITAL N. 701, DE 04-09-2004. CRIA- ÇÃO DO PARQUE RECREATIVO DA QNH NA REGIÃO ADMINISTRATIVA III - TAGUATINGA. NORMA DE USO E OCUPAÇÃO DE ÁREA PÚBLICA. VÍCIO DE INICIATIVA. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO DIS- TRITO FEDERAL. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. OFENSA AOS ARTS. 52 E 100, INCISO VI, DA LEI ORGÂ- NICA DO DISTRITO FEDERAL.

- Lei de autoria parlamentar que dispõe sobre o uso e ocupação

do solo no Distrito Federal padece de vício formal de iniciativa, uma vez que só poderia ter sido proposta por projeto de lei de iniciativa privativa do Chefe do Poder Executivo.

- Ação julgada procedente. Unânime.” (20070020069764ADI,

Relator OTÁVIO AUGUSTO, Conselho Especial, julgado em 27/05/2008, DJ 26/08/2008 p. 40) (g.n.)

Sendo assim, concluindo-se pela afirmação da inconstitucionalidade formal do mencionado texto legal, tal se projeta inequivocamente no contexto da Lei Com- plementar n. 780, de 02 de setembro de 2008, que, não obstante de autoria do Poder Executivo, veio determinar a desafetação de áreas, assim como a ocupação dos espaços intersticiais das quadras residenciais do Gama, dando vazão ao que inconstitucional- mente determinava a Lei Complementar n. 728, de 2006, referente à aprovação do plano diretor local daquela região administrativa.

Evidentemente que se declarar, no contexto, a inconstitucionalidade da pri- meira importa, por extensão e por arrastamento - como diria Canotilho - dar-se também por inconstitucional a lei que complementou aquele plano diretor inicial.

Nesta conformidade, apenas ainda na seara do aspecto formal das questões postas a julgamento, e sem adentrar-se nos aspectos materiais das impugnações sub- metidas a julgamento por este egrégio Plenário, a conclusão é no sentido de declarar

inconstitucional a Lei Complementar n. 728, de 18 de agosto de 2006, no que tange à inclusão do inciso IV do art. 105, de sua redação, e por via de arrastamento a Lei Complementar n. 780, de 02 de setembro de 2008, que desafetou áreas e dispôs so- bre ocupações dos espaços intersticiais daquela região administrativa, dando a esta declaração os efeitos ex tunc e erga omnes, tal como determinada a ação direta de inconstitucionalidade.

Nesse sentido é o voto, venia concessa do eminente Relator, a quem rendo minhas homenagens pela proficiência de sua manifestação.

Des. João Mariosi (Vogal) - Senhor Presidente, superadas as preliminares,

o tema é recorrente e, no caso específico, voltando ao nosso Canotilho e à teoria do “arrastão jurídico”, é preciso observar que, quando se fez a emenda de 1988, o Distrito Federal não teria a sua possibilidade de apreciação por um órgão federal, como este Tribunal, para julgar ação direta de inconstitucionalidade. Isso está escrito na Cons- tituição Federal.

Por arrastamento é que se afirma que, se os outros Estados podem, o Distrito Federal também pode. Só que os outros Estados têm um Poder Judiciário estadual e autônomo e este Tribunal tem competências estaduais, mas é da União. Todas as vezes que se referem atos aos Estados, colocam-se as palavras ditas “e ao Distrito Federal”. Nesse caso específico, não se colocou, o que não é omissão do legislador, digamos assim, constituinte. Foi opção legislativa (inaudível), até decisão do Supremo dizendo que o Tribunal tem competência para julgar ação direta de inconstitucionalidade, mas é uma decisão do Tribunal “maior” que não dizia respeito diretamente a essa interpretação de “arrastão” para o artigo específico da competência deste Tribunal. E a competência é constitucional e não de lei de organização judiciária, porque essa lei vem de outra lei que também é inconstitucional. Isso é só para colocar as coisas nos seus devidos parâmetros.

Na teoria do discurso jurídico, evidentemente que a matéria é legislativa e não pode haver a castração da competência dos órgãos legisladores profissionais que, no caso específico, são os deputados, embora haja essa matéria com a medida provisória em alguns Estados e na União, e, no Distrito Federal, colocou-se na Lei Orgânica, a lei como se diz é orgânica, não é constitucional, é uma lei correspondente ao município que, no caso, não é o Distrito Federal. Ele é um distrito e como tal deve se ater.

Assim sendo, quando o Governador quis, ele vetou. Vetou as duas Leis n.o

780 e 728, mas não vetou essa matéria. Se é cabível ou não, é questão singular. Deveria existir um princípio normativo para regular a questão dessas pesquisas de audiência à população interessada. Relembro apenas que, na propaganda oficiosa, colocam-se che- ques, governadores assinando cheques para os diversos atendimentos e entendimentos sociais. É como se o Brasil fosse um grande factoring jurídico e político. Em outros lugares,

dizem que isso é propaganda antecipada, para outros é prestação de contas.

Então, diante desse factoring jurídico e político, temos de observar que, embora não haja cidade no Distrito Federal, usa-se o termo urbanístico - urbanus, em latim, é justamente aquela faixa de terra cavada com uma grande fossa, onde os deuses (inaudível) não saíam e formavam a grande cidade de Roma. No Distrito Federal não existe isso, porque não existe cidade. Então, não há essa grande vala, o que existe é uma grande vala de ignorância, e assim por diante.

Diante desses aspectos, superados, digo que a lei é constitucional, acompa- nhando o Relator.

Des. Romão C. Oliveira (Vogal) - Eminente Presidente, a norma constante

do art. 105, IV, da Lei Complementar n.o _{728, de 18/08/06, invadiu área específica da}

competência do Chefe do Poder Executivo e, sabidamente, não se tem a competência que quer, mas a competência que pode, segundo as normas de regência. Seria ideal para os filósofos que o Legislativo tivesse todos os poderes, legislasse sem limite - do ponto de vista filosófico talvez até concordasse -, mas, do ponto de vista das normas vigentes, o espaço do legislador é delimitado.

No caso, tem-se como presente o destino de bem público, ainda que de uso comum do povo, os becos, e este espaço, o legislador que elaborou a Lei Orgânica do Distrito Federal, reservou ao Chefe do Poder Executivo. Daí porque S. Ex.a_{, vislum-}

brando o equívoco do legislador, vetou o inciso IV do art. 105 da Lei Complementar n.o _{728, de 18/08/06.}

Alertado pelo Chefe do Poder Executivo, o legislador foi além, rejeitou o veto. Podia fazê-lo? Podia, desde que o tema fosse outro que não o que ali restou assentado. Ali se trata de destino de bens públicos. O legislador, pelo menos após o alerta, devia curvar-se à Lei Orgânica do Distrito Federal. O que importa é o respeito à Lei Orgâ- nica do Distrito Federal e não se a norma, melhor ou pior, viesse originariamente do Legislativo. Isso é valorar o modelo. Seria melhor? Poderia dizer que sim, mas estaria no mundo do dever ser. O mundo do ser é este: o legislador não pode ter iniciativa de lei que dá destino ao patrimônio do Distrito Federal, e isso é da competência do Senhor Governador.

Portanto, nesse particular, razão assiste ao eminente Desembargador Otávio Augusto, consequentemente, aquele dispositivo há de ser expurgado do mundo jurí- dico, porque ofensivo à ordem jurídica, em face do vício de iniciativa. É, sim, “norma de contrabando”, tratava-se de outro tema e vem o legislador tomar para si o destino do patrimônio do Distrito Federal. Não podemos aplaudir comportamento desse jaez, ainda que filosoficamente tivéssemos a vontade que assim o fosse.

Por essa razão, Senhor Presidente, acompanho, nesse particular, o eminente Desembargador Otávio Augusto. E, como comungo do mesmo entendimento de S.

Ex.a_{, de que a norma seguinte decorre do inciso IV do art. 105 da Lei Complementar}

n.o _{728, de 18 de agosto de 2006.}

Forçoso é concluir que o meu voto coincide com o do Desembargador Otávio Augusto às inteiras, rogando respeitosa vênia às vozes divergentes, como efetivamente o faço. Mas haveriam outros detalhamentos, os quais o desdobramento não me parece oportuno fazer agora. Parece, ao arrepio da lei, a reserva do destino. Os becos têm como destinatários primordiais, em primeiro lugar, policiais, bombeiros, etc. Não vou apontar como inconstitucionalidade, neste instante, até porque não há necessidade em face do raciocínio adotado. Mas, reserva de destino do bem público é matéria que deve ser repensada.

Comungo também do entendimento do eminente Presidente, que consta do aparte que fizera ao voto do eminente Relator, de que essa consulta pública deve ser a mais ampla possível, no modelo que atenda ao anseio do povo. Não teria sentido a promessa de que a alteração das áreas públicas depende de consulta à população. Aqui, dá-se destino diverso do originário aos becos. Quem adquiriu um imóvel, adquiriu na certeza de que ele era circundado por becos, por vias de circulação. Se houve uma tolerância de usar os becos como depósito de lixo, restos de construção, entulhos, ora, que o povo reclame dos administradores públicos para que os becos sejam realmente áreas de circulação e não se ocupe, residindo, mas que os bombeiros os ocupem para salvar a população. Os becos têm destinos adequados. Sem eles, essas residências, por certo, ficarão entregues à sorte dos incêndios, das inundações, do excesso de calor e de toda sorte má que possa vir para aquele que, legitimamente, adquiriu um bem.

E, aqui, já estou valorando a norma indevidamente. Não deveria fazê-lo, mas é preciso que se alerte, para que depois não se tenha a pretensão de legislar cercando os becos. Imagine nestas quadras do Plano Piloto - afaste-se, portanto, hipoteticamente, o tombamento da cidade - dizer que há espaço a mais, e que irão edificar entre um bloco e outro, não precisando dos becos. E, depois, os incêndios, as inundações.

Senhor Presidente, não preciso alongar-me, porque já disse que o meu voto coincide com aquele proferido pelo eminente Desembargador Otávio Augusto. Peço vênia aos divergentes, para também julgar procedentes as ações, nos exatos termos como o fizera o Desembargador Otávio Augusto.

Des. Dácio Vieira (Vogal) - Senhor Presidente, a matéria merece maior

reflexão.

Peço vista dos autos, não obstante os votos que me precederam, de maior expressão, inclusive maior que a minha.

Des. Cruz Macedo (Vogal) - Aguardo.

Des. Romeu Gonzaga Neiva (Vogal) - Aguardo.

Des. Mario Machado (Vogal) - Senhor Presidente, peço licença para ante-

cipar o meu voto, porque já tenho convencimento firmado sobre a matéria.

O inciso IV do art. 105 da Lei Complementar 728/2006, induvidosamente, trata do destino, da finalidade de bem público. A competência para o trato dessa matéria, de acordo com a Lei Orgânica do Distrito Federal, é exclusiva do Senhor Governador do Distrito Federal, não podendo, sobre o tema, ter iniciativa a Câmara Legislativa. Como, no caso, a iniciativa foi da Câmara Legislativa, de autoria parlamentar, houve o veto do Senhor Governador, e, mesmo assim, insistiu a Câmara Legislativa em promulgar o referido dispositivo. Há, então, como bem ressaltado pelos eminentes Desembargadores Otávio Augusto e Romão Cícero Oliveira, a inconstitucionalidade formal desse dispo- sitivo, inciso IV do art. 105 da Lei Complementar 728/2006, e, por arrastamento, de todo o conteúdo da Lei Complementar 780, porque esta nada mais faz do que regular a situação que teria amparo no precitado inciso IV.

Em resumo, Senhor Presidente, acompanho na íntegra o voto do eminente Desembargador Otávio Augusto, pedindo vênia ao eminente Relator.

Des. Sérgio Bittencourt (Vogal) - Aguardo. Desa. Carmelita Brasil (Vogal) - Aguardo. Des. J. J. Costa Carvalho (Vogal) - Aguardo.

Desa. Vera Andrighi (Vogal) - Senhor Presidente, também peço licença

para adiantar o meu voto, porque diz respeito à parte preliminar. Estou, da mesma forma que o Desembargador Otávio Augusto e Desembargador Mario Machado, convencida do equívoco de iniciativa, nos termos em que S. Ex.as _{esposaram seus votos, por isso}

não vejo mais nada a acrescentar.

Acompanho a divergência instaurada pelo Desembargador Otávio Augusto.

Des. Natanael Caetano (Vogal) - Também vou pedir vênia ao eminente

Desembargador Dácio Vieira e aos Colegas que estão no aguardo de seu sempre ilustrado voto para antecipar o meu, até porque estou com previsão de férias e, possivelmente, não estarei presente na próxima sessão.

Recebi memoriais, busquei me inteirar do relatório, que é fidelíssimo aos fatos, mas cheguei à mesma conclusão a que chegou o Desembargador Otávio Augusto.

Também entendo que há um vício formal, vício de iniciativa, e, com base nisso, Senhor Presidente, pedindo as vênias necessárias, acompanho a divergência.

Des. Nívio Gonçalves (Presidente e Vogal) - Aguardo. DECISÃO

Após o voto do Relator, rejeitando as preliminares e, no mérito, julgando improcedentes as ações, no que foi acompanhado por um Desembargador, e do voto do Desembargador Otávio Augusto, rejeitando as preliminares e julgando procedentes as ações, no que foi acompanhado por quatro outros Desembargadores, pediu vista o Desembargador Dácio Vieira. Os demais aguardam.

Des. Dácio Vieira (Vogal) - Voto de vista - Senhor Presidente, em face do

aprofundamento das discussões acerca da matéria trazida a exame na presente ação direta de inconstitucionalidade, com os esclarecimentos expendidos inclusive em sede de memoriais entregues aos integrantes deste e. Conselho, além dos judiciosos fundamentos desenvolvidos nos pronunciamentos que me precederam, a demandar uma maior reflexão sobre os relevantes pontos no trato das questões em tela, em torno da visada inconstitucionalidade do inciso IV, do artigo 105, da Lei Complementar nº

728, de 18 de agosto de 2006 e da Lei Complementar nº 780, de 2 de setembro de

2008, em face dos artigos 3º, inciso XI, 19, caput, 26, 47, caput, e § 1º, 49, 51, caput, e parágrafos 1º, 2º e 3º, 52, 72, inciso I, 100, inciso VI e 314, caput, e seu parágrafo único e incisos I, II, III, IV, V, VII, IX e XI, 328, inciso IV, e 56 (ADT), todos da Lei Orgânica do Distrito Federal, cumpre atinar para o verdadeiro cerne da discussão nesta sede de controle concentrado de constitucionalidade, porquanto as alegações deduzidas devem ser confrontadas com a própria Lei Orgânica do DF.

Com efeito, de uma detida análise desses normativos infere-se, claramente, que promovem a alteração da destinação do uso de imóvel público, desafetando em favor de determinadas categorias de servidores públicos, áreas intersticiais das quadras residenciais da Região Administrativa do Gama - RA - II, mediante “criação de unida-

des imobiliárias destinadas aos policiais civis e militares, bombeiros militares e servidores do DETRAN-DF, e implantação de salões comunitários” (inciso IV, art. 105, da LC 728/2006),

sendo certo que este dispositivo legal, cerne da discussão em tela, tendo sido vetado

pelo Governador do Distrito Federal, restou, ao final, mantido e promulgado por ato

do Presidente da Câmara Legislativa, configurada, assim, a ausência de iniciativa do Chefe do Poder Executivo em sua formulação.

Nesse contexto, vale observar que no artigo 100, da LODF, encontra-se a previsão de que:

“Art. 100. Compete privativamente ao Governador do Distrito Federal:

(...)

VI - iniciar o processo legislativo, na forma e nos casos previstos nesta Lei Orgânica;”

Assinale-se, ademais, na espécie, que a Emenda nº 12/96, feita à LODF, dispôs quanto ao Distrito Federal o dever de respeitar as definições e os critérios constantes do Decreto nº 10.829/87, e da Portaria nº 314, de 08 de outubro de 1992, do Instituto Brasileiro do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional - IPHAN.

Considere-se que tanto no aludido Decreto quanto na referida Portaria, é conferido ao Chefe do Executivo do Distrito Federal competência privativa para iniciar o processo legislativo de qualquer normativo que venha a dispor sobre a ocupação e o uso do solo em todo o território do Distrito Federal, senão vejamos:

“Art. 14 - O Governador do Distrito Federal proporá a edição de leis que venham a dispor sobre o uso e ocupação do solo em todo o território do Distrito Federal.’ (Decreto nº 10.829/87)

De sua vez, no artigo 321, caput e seu parágrafo único, da LODF, encontra- se a previsão de que:

“Art. 321. É atribuição do Poder Executivo conduzir, no âmbito do processo de planejamento do Distrito Federal, as bases de discus- são e elaboração dos planos diretores de ordenamento territorial e locais, bem como sua implementação.

Parágrafo único. É garantida a participação popular nas fases de

elaboração, implementação e avaliação dos planos diretores.” Deste modo, atentando-se para a disposição contida no artigo 14, do Decreto nº 10.829/87, que passou a integrar a Lei Orgânica do Distrito Federal, mediante a Emenda nº 12/96, com o que dispõem os artigos 100, VI e 321, da LODF, depreende-se ser de competência privativa do Governador do Distrito Federal legislar sobre matéria concernente ao uso e ocupação do solo no território do Distrito Federal.

A propósito, colha-se entendimento dessa Corte de Justiça:

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI Nº 2.057, DE 26 DE AGOSTO DE 1998. DIPLOMA NORMATIVO LOCAL. COMPETÊNCIA DO TRIBUNAL DE JUSTIÇA DO

DISTRITO FEDERAL E TERRITÓRIOS. ALTERAÇÃO NA DESTINAÇÃO DE ÁREA DE USO INSTITUCIONAL PARA USO HABITACIONAL. INCONSTITUCIONALIDADE FOR- MAL. AÇÃO JULGADA PROCEDENTE. (...) Demonstrado que a iniciativa da Lei Distrital 2.057, de 26 de agosto de 1998, coube a parlamentar e, em se tratando de diplomas normativos que

promovem alteração da destinação de uso e ocupação do solo do Distrito Federal, hipótese em que compete privativamente ao Governador do Distrito Federal iniciar o processo legislativo, declara-se a inconstitucionalidade formal do diploma legal im- pugnado.(Conselho Especial, ADI 20040020088196, Rel. Des. Romão C. Oliveira, DJ 13/09/2007, Reg. Ac. 275666)

“AÇÃO DIRETA DE INCONSTITUCIONALIDADE. LEI COMPLEMENTAR Nº 106/98. INCONSTITUCIONALIDADE FORMAL. COMPETÊNCIA PRIVATIVA DO GOVERNADOR DO DISTRITO FEDERAL. NORMA SOBRE OCUPAÇÃO E USO DO SOLO. (...) É conferido ao Excelentíssimo Governador do Distrito Federal competência privativa para iniciar o processo legislativo de qualquer norma que venha a dispor sobre a ocupação e o uso do solo em todo o território do Distrito Federal” (Conselho Especial, ADI

2004.02.00217-6, Rel. Des. Lécio Resende, DJ 19/10/2004, Reg. Ac. 216395)

Importa ressaltar, por oportuno, que “padece de inconstitucionalidade formal

(vício de iniciativa) lei complementar distrital de iniciativa de parlamentar que disponha sobre a administração de bens do Distrito Federal, ex vi art. 52 e art. 100, incisos IV e VI, todos da LODF” (Conselho Especial, ADI 20050020098027, Rel. Des. Sérgio Bittencourt,

DJ 03/04/2007, Reg. Ac. 257637).

Oportuno, a meu ver, a admoestação feita pelo eminente Ministro Celso de Mello, do Supremo Tribunal Federal, no sentido de que “o princípio constitucional da

reserva de administração impede a ingerência normativa do Poder Legislativo em matérias

sujeitas à exclusiva competência administrativa do Poder Executivo [...] essa prática legisla- tiva, quando efetivada, subverte a função primária da lei, transgride o princípio da divisão funcional do poder, representa comportamento heterodoxo da instituição parlamentar e importa em atuação ultra vires do Poder Legislativo, que não pode, em sua atuação político-jurídica, exorbitar dos limites que definem o exercício de suas prerrogativas institucionais”. [Tribunal

Pleno, ADI-MC nº 2.364-AL, DJ de 14-12-01, p. 23].

Ademais, cumpre, in casu, observância do princípio constitucional da reserva de administração, que segundo adverte J. J. Gomes Canotilho (Direito Constitucional,

p. 810/811, 5ª ed., 1991, Almedina, Coimbra) “constitui limite material à intervenção

normativa do Poder Legislativo, pois, enquanto princípio fundado na separação orgânica e na especialização funcional das instituições do Estado, caracteriza-se pela identificação, no sistema constitucional, de um ‘núcleo funcional (...) reservado à administração contra as ingerências do parlamento’, por envolver matérias, que diretamente atribuídas à instância executiva de poder, revelam-se insuscetíveis de deliberações concretas por parte do Legislativo, desvestido, portanto, sob tal perspectiva, de qualquer prerrogativa que lhe permita praticar, com repercussão sobre os servidores públicos vinculados ao Poder Executivo, verdadeiros atos administrativos referentes à investidura funcional ou à sua eventual invalidação. (...)”

Destarte, a toda evidência, o indigitado inciso IV, do artigo 105, da Lei Complementar nº 728/2006, ora impugnado, ao dispor sobre a destinação de área pública, induvidosamente padece de vício de iniciativa de natureza formal, eis que em usurpação à competência privativa do Governador do Distrito Federal para dispor sobre a administração de bens públicos e sobre o uso e a ocupação do solo no Distrito Federal, consoante previsto na Lei Orgânica do Distrito Federal (arts. 52 c/c art 100 inciso VI).

Neste contexto, colhe-se a orientação pretoriana aplicável à presente hipó- tese, quando “a proposição legislativa converteu-se em lei não obstante o veto nela aposto

pelo Governador (...) e, por isso mesmo, em manifesta usurpação da competência exclusiva (...), apresentando vício formal insanável (STF, Pleno, ADI 3167/SP, Rel. Min. Eros Grau,