Os atores e seus papeis no modelo gradual

Se por um lado, a teoria proposta por Mahoney e Thelen (2010) especifica os mecanismos de mudanças possíveis no contexto gradual, por outro lado, ressalta também os diferentes tipos de agentes e seus papeis nessa mesma dinâmica. Para tanto, particulariza quatro variedades de agentes, segundo o modo e as estratégias de se comportar perante a instituição, quais sejam: (insurrectionaries, symbionts, subversives e opportunists).

Na visão dos autores, os insurgentes (insurrectionaries) se caracterizam pela atuação determinada e inequívoca na tentativa de suprimir a instituição ou as regras estabelecidas, como que em um movimento de contestação e enfretamento explícito em face do quadro existente. Já os denominados simbiontes (symbionts) foram decompostos em duas subclasses (symbionts parasitic e mutualistic). Os simbiontes parasitários (symbionts parasitic) atuam nos limites das regras para obter ganhos pessoais, ainda que isso implique prejuízo ou até mesmo comprometa a eficácia da instituição. O subtipo simbiontes mutualísticos (symbionts mutualistic) se distingue dos parasitários pelo fato de agir para o revigoramento da instituição em vez de tramar contra a sua preservação, mesmo que para isso tenha que modular a regra em prol do fortalecimento institucional.

De todo modo, nesses dois subtipos, pressupõe-se que os agentes são agregados a uma instituição já existentes e seus comportamentos guardam relação com o tipo de mudança operado por meio de desvios (drift), Rezende (2015, p. 43), na medida em que a existência das instituições é que condiciona a sobrevivência desses agentes e que o prolongamento desse

comportamento depende, em grande medida, das condições institucionais para absorver os impactos adversos da ação desses agentes, sem entrar em decadência.

Por sua vez, os agentes denominados subversivos (subversives) se caracterizam pela tentativa de reformas, sem fuga em relação às regras da instituição existente. Esses agentes agem de forma discreta e não evidenciam a sua opção pela mudança institucional, enquanto aguardam momento oportuno para assumir e mobilizar forças nessa direção. É um tipo de ação que se pauta pelo empenho em gerar mudanças baseada em processos que não subverta a lógica existente. Pela estratégia de ação, esse modo de operar se identifica com mudanças do tipo layereing, Rezende (2015).

Por fim, tem-se os agentes de mudança classificados como oportunistas (opportunists), os quais se distinguem por uma conduta que leva em conta parâmetros que conjuga a relação de custo e benefício. Nesse caso, a estratégia preponderante consiste em uma ação calculada para viabilizar a realização de interesses de forma menos onerosa. Dito de outro modo, sua inclinação por mudança ou permanência da instituição varia conforme o balanço a respeito do custo em face de determinado comportamento. Detectada chance de proveito mediante qualquer reforma, os oportunistas se movem para adaptar ao novo contexto, o que coaduno com o tipo de mudança denominado de conversão (conversion), Rezende (2015). Ainda com relação aos agentes oportunistas, Mahoney e Thelen (2010) enfatizam que os atores identificados com essa maneira de agir procuram se beneficiar de todas as formas possíveis, dentro das possibilidades vislumbradas no sistema vigente.

A aproximação com essas perspectivas teóricas se mostra útil para a compreensão dos movimentos de reforma política, na medida em que a dinâmica das mudanças operacionalizadas nesse campo se insere em um contexto amplo, que inclui uma estrutura institucional complexa e envolve uma variedade de atores movidos por interesses e propósitos múltiplos, com os quais as análises terão que lidar. Nesse passo, o modelo de análise deverá compreender a conjugação de variáveis em constantes interações e seus resultados ao fim de cada processo, o que requer uma classificação dos tipos de mudanças e o comportamento dos agentes que atuam nessa construção processual.

No caso brasileiro, não se pode olvidar o fato de que o sistema eleitoral e partidário encontra-se muito vinculado ao arranjo normativo legal, onde qualquer mudança nesse cenário implica alteração nas regras do jogo de disputa política, as quais passam necessariamente pela apreciação dos poderes constituídos, com seus atores e mecanismos de ação pré-estabelecidos. Para compreender o tom e a forma das mudanças é preciso que se

conheça a configuração das prerrogativas dos agentes e órgãos no plano institucional e normativo capazes de atuar em processos que acarrete mudanças nesse segmento.

Nesse esquema organizacional, a Constituição como instituição política que define os órgãos essenciais do estado, passa ser a base normativa que orienta a relação entre os entes institucionais e a atuação dos agentes que interagem na cadeia de atos constitutivos do processo de mudança institucional, incluindo-se a posição dos indivíduos nesse painel institucional. Para esse efeito, o desenho institucional concebido pela Constituição vigente designa os poderes Legislativo, Executivo e até mesmo o Judiciário, como atores institucionais dotados de prerrogativas aptos a interferir no processo formal de mudanças por meio de mecanismos específicos ao alcance de cada uma dessas estruturas de poder.

No Legislativo, essa incumbência se potencializa pelo fato de exercer o domínio sobre o processo legislativo, como função típica da sua vocação de poder. Considerando o formato do sistema bicameral adotado, qualquer das casas legislativas tem a ampla prerrogativa de deflagrar o processo propositivo de leis, pelo qual se procede a alteração de qualquer lei no sentido latu, entre as quais se inclui as que regem o sistema político, com destaque para o sistema eleitoral e partidário, em virtude de sua afinidade maior com o foco das mudanças qualificadas como reforma política.

Ainda em relação ao Poder Legislativo, deve ser considerado o caráter plural da sua composição (seja pela configuração bicameral, seja pela forma colegiada das decisões) para efeito de análise de interação entre atores. Isso requer um esforço teórico a mais para categorizar comportamentos e tipos de mudanças dentro dos enfoques trabalhados para viabilizar uma análise modulada pelas teorias apresentadas.

No Poder Executivo, o Presidente da República também participa ativamente na elaboração das leis, seja apresentando projetos, seja sancionando-os ou mesmo vetando-os. No caso das inciativas, esse poder é mais abrangente, pois, ressalvadas as matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional ou privativa de qualquer de suas Casas, o Presidente da República pode propor tudo, inclusive emenda à Constituição. No entanto, em relação à sanção ou veto, esse poder se restringe a leis ordinárias ou complementares. Portanto, o poder legislativo do Presidente da República é de caráter propositivo e também de controle, em alguns casos.

O Poder Judiciário, por sua vez, embora a sua prerrogativa legislativa se restrinja a matérias que digam respeito apenas a sua estruturação e organização interna, sem repercussão

fora desses limites, a Constituição lhe assegura a função jurisdicional de interpretar e aplicar as normas estabelecidas, com efeito vinculante a outras instituições. No caso específico de questões eleitorais e partidárias, decisões do Tribunal Superior Eleitoral – TSE e do Supremo Tribunal Federal – STF tem refletido muito no ambiente eleitoral e partidário, por vezes, com efeito de uma grande mudança de paradigma nesse contexto, a exemplo da fidelidade partidária que passou por uma interpretação inovadora do Judiciário em tempos recentes (Resolução 22.610 – TSE).

Ao lado dos atores institucionais, a Constituição vigente prevê também o poder de inciativa popular, pelo que a sociedade pode apresentar projetos de lei à Câmara dos Deputados, observados determinados requisitos, quais sejam: que a proposta seja assinada por um número mínimo um por cento do eleitorado nacional, distribuídos por pelo menos cinco estados, com não menos que três décimos por cento dos eleitores de cada um deles. Embora difícil de atender os requisitos, é uma abertura que já permitiu duas iniciativas exitosas, que resultaram em leis que impactaram no comportamento dos agentes políticos. Trata-se da Lei 9.840/1999, que prevê cassação do mandato do político eleito por compra de votos e da Lei Complementar nº 135/2010, conhecida como lei da “Ficha Limpa”.

Como exposto, a multiplicidade de atores e de instituições é uma realidade inerente ao processo de reforma política, o que torna esse fenômeno complexo e dificultoso para a introdução de grandes mudanças, cuja análise necessita ser contextualizada e devidamente emoldurada em contornos teóricos que possa oferecer suporte à pesquisa. Nesse sentido, os postulados teóricos sobre mudanças graduais proposta por Mahoney e Thelen (2010), por mais que outros recursos analíticos possam ser utilizados nesse campo, se apresenta como o referencial mais adequado para os propósitos almejados no presente estudo, pois permite modular as taxionomias acerca dos tipos de mudanças possíveis e variedades de atores que integram o sistema político brasileiro.

A expectativa é de que, nas contínuas rodadas de discussão sobre reforma política, essa combinação de tipos de mudanças e agentes, aliada às características institucionais com que esses atores interagem, possa, por meio do modelo de análise concebido por Mahoney e Thelen (2010), proporcionar explicações sistemáticas a respeito dos processos de mudanças pontuais, tornando-as mais visíveis e reconhecidas no meio acadêmico. Inconteste, a passagem pelo presente apanhado permitiu uma imersão nos principais fundamentos teóricos relacionados à temática, ora em exame. Doravante, passa-se a analisar os eventos empíricos que compõem a pesquisa.