Os Gastos Públicos Estaduais no Contexto de Ajuste Fiscal

Uma primeira avaliação a respeito dos efeitos do programa de ajuste fiscal sobre as despesas do estado de São Paulo pode ser feita com base nos dados apresentados no gráfico 5.1 que mostra a dinâmica do gasto público social, não social e com dívidas e sentenças judiciais, entre 1997 e 2009.

No grupo do gasto público social e não social são considerados os dispêndios efetuados pela administração direta, administração indireta e empresas estaduais, excluídas as transferências voluntárias, legais e constitucionais aos municípios, as despesas com pagamentos de dívidas e sentenças judiciais e os gastos com pessoal inativo e pensionistas. Foram classificados, no grupo dos gastos sociais, os seguintes setores: educação; saúde; saneamento e meio ambiente; transporte público urbano; habitação; assistência e promoção social; proteção e serviços ao cidadão; alimentação e nutrição; trabalho e emprego; cultura; lazer; e organização agrária. No grupo dos não sociais encontram-se os setores relacionados a desenvolvimento econômico; transporte e logística; segurança pública, justiça e administração penitenciária; energia; poder legislativo e judiciário; e administração geral, financeira e orçamentária do estado.

A forma de organização dos dados do gráfico tem como objetivo obter uma visão geral dos impactos do Programa de Apoio a Reestruturação Fiscal e Financeira dos Estados e da Lei de Responsabilidade Fiscal sobre:

(i) as despesas estaduais com dívidas e sentenças judiciais, uma vez que o programa determinou o pagamento da dívida renegociada paulista em parcelas de 13% da RLR e, em conjunto com a LRF, introduziu parâmetros mais rígidos à contratação de operações de crédito, ARO, dívida consolidada, dívida mobiliária e restos a pagar; e

(ii) sobre os gastos sociais e não sociais do estado, em virtude da reforma patrimonial, das limitações ao gasto e ao endividamento e das restrições impostas às despesa com pessoal (60% da RCL) e investimento (5% da RLR).

Um primeiro aspecto a ser observado no gráfico 5.1 diz respeito aos gastos estaduais com dívidas e sentenças judiciais que apresentaram redução e estabilidade, depois de 1997, em função da assinatura do acordo de refinanciamento da dívida paulista. Como já mencionado no segundo capítulo deste estudo, o acordo envolveu a dívida mobiliária estadual e as dívidas do Tesouro e dos órgãos da administração descentralizada junto aos bancos públicos estaduais, que respondiam por 77% de toda dívida contratual e mobiliária do estado (SÃO PAULO, 2006). Este conjunto de dívidas foi transformado em dívida consolidada junto ao governo federal, sobre a qual incide a taxa de juros de 6% ao ano mais o IGP-DI. O estado comprometeu-se a reservar 13% da RLR para o pagamento da dívida refinanciada, sendo penalizado, em caso do não pagamento.

A fixação da taxa de juros (6% ao ano + IGP-DI) e o comprometimento máximo de recursos para o pagamento da dívida (13% da RLR), ao lado da determinação do governo federal como único credor do estado, deram maior previsibilidade ao valor total a ser gasto com dívidas pelo governo estadual e eliminaram os efeitos das mudanças da política monetária sobre as taxas de juros e, consequentemente, sobre o valor dos dispêndios estaduais com dívidas (LOPREATO, 2000; SÃO PAULO, 2001). Antes do acerto com a União, mais de 75% da dívida fundada paulista era rolada com juros de mercado e vencimentos no máximo trimestrais, transformando a situação financeira do estado em refém da política monetária nacional (SÃO PAULO, 2001).

A despeito da estabilidade dos gastos com dívida, vale enfatizar que seu estoque total continua aumentando, impulsionado pelo acúmulo de resíduos não pagos, sobre os quais também incidem os reajustes pelo IGP-DI mais 6% ao ano. Embora o gráfico 5.1 apresente apenas o movimento dos pagamentos anuais do estado com serviço da dívida, não apresentando o comportamento do seu estoque, sabe-se que sua trajetória é de crescimento. Como mostrou o capítulo 2 deste estudo (ver gráfico 2.3), o estoque da dívida pública paulista vem crescendo, a despeito do pagamento sistemático da parcela referente ao limite contratual de comprometimento de 13% da RLR e de a relação DCL/RCL permanecer abaixo de 2, desde 2005.

Gráfico 5.1: Estado de São Paulo: Gasto Público* Social, Não Social e Dívidas e Senteças Judiciais, 1997** a 2009 (em R$ milhões de 2009- IPCA dez/09)

33.766 22.177 21.458 22.957 _{20.283 21.271 21.265} 24.018 22.460 25.813 29.036 30.653 30.807 31.176 31.007 33.747 32.783 36.161 39.151 45.758 47.230 14.694 9.336 _{8.115 8.638 8.185} 7.890 8.522 8.274 9.104 11.579 10.007 10.024 10.871 30.462 26.479 27.797 31.221 28.482 0 10.000 20.000 30.000 40.000 50.000 1997 1998 1999 2000 2001 2002 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 (R $ m il h õ e s d e 2 0 0 9 )

Não Sociais Sociais Dívidas e sentenças judiciais

Fonte: São Paulo, 2010a. Elaboração própria.

* Dados de despesa liquidada pela administração direta, administração indireta e empresas. Exclui transferências aos municípios e despesas com inativos e pensionistas. Os valores referentes a ao Banespa e ao Banco Nossa Caixa também foram excluídos.

** Para o ano de 1997, exclui valores referentes a Conta Gráfica e ao Acordo da Dívida. *** Total de dívidas e sentenças judiciais (sociais e não sociais).

Neste sentido, recursos próprios do estado, que poderiam ser aplicados em políticas sociais e em despesas de investimento indispensáveis ao crescimento econômico, são utilizados para pagar uma dívida cujo estoque cresce, a despeito dos esforços para seu pagamento. Conclui- se que o Programa de Apoio a Reestruturação Fiscal e Financeira dos Estados teve êxito em promover a conformação dos dispêndios com serviço da dívida à capacidade de pagamento estadual. Todavia, o programa não tem sido capaz de auxiliar o estado a reduzir o estoque da dívida, conforme inicialmente previsto no contrato de renegociação, além de ter reduzido a margem de gastos estaduais. Estes passaram a se subordinar ao compromisso de obter superávits primários continuamente, às regras de controle de gastos, à impossibilidade de utilizar o endividamento como instrumento complementar de financiamento e à limitação de suas fontes de recursos às receitas fiscais próprias.

Os dispêndios com dívida não trazem, assim, grandes impactos positivos para o estado. Mesmo da perspectiva dos resultados fiscais do setor público, o pagamento das dívidas estaduais refinanciadas de todas as Unidades da Federação representaram uma contribuição de

apenas 1,6% do PIB, em termos de redução do déficit nominal do governo federal, em 2010 (BIASOTO, 2010).

Os efeitos da nova fiscalidade sobre o comportamento dos gastos sociais e não sociais do estado são distintos. A começar pelas despesas não sociais, observa-se uma queda acentuada entre 1997 e 2000, resultante do processo de ajuste fiscal e da reforma patrimonial que levou à privatização do Banespa e de empresas dos setores de energia, transporte ferroviário e abastecimento. As estratégias de corte dos gastos basearam-se na redução das despesas não- financeiras, que levaram à diminuição dos repasses à administração descentralizada e dos gastos com pessoal e investimentos da administração direta. Além disso, a venda de algumas empresas e do banco estadual provocou a diminuição dos gastos, à medida que eliminou a válvula de escape utilizada pelo governo como alternativa à captação de receitas adicionais e à expansão dos gastos acima do que seria possível com base apenas nos recursos de origem fiscal.

A privatização do Banespa, por sua vez, impediu o estado de utilizar a própria instituição financeira como fonte de captação de crédito e veículo responsável por carregar parte relevante dos títulos públicos estaduais e até mesmo responder pela cobertura de gastos correntes nos momentos mais agudos da crise financeira. Desta maneira, a ampliação dos gastos estaduais, com base na articulação financeira do Tesouro e dos órgãos da administração indireta com o banco, deixou de existir, levando à redução das despesas do governo estadual e a uma maior dependência dos recursos fiscais do estado.

Depois da queda substancial motivada pelo programa de ajuste, os gastos não sociais apresentaram manutenção, situando-se entre R$ 20 bilhões e R$ 23 bilhões, entre 2000 a 2005, e acompanhando o fraco desempenho da economia e das receitas públicas paulistas. Em 2006, entram em trajetória ascendente, crescendo continuamente até 2009, um comportamento explicado pela retomada do crescimento econômico, que impulsionou as receitas fiscais do estado e deu espaço a um ajuste fiscal mais ameno, de modo que foi possível afastar o risco de comprometimento da meta fiscal e elevar os gastos em alguns setores não sociais. O destaque ficou por conta da área de transporte e logística, que teve o volume de recursos ampliado devido à construção de dois trechos do Rodoanel, implantação de complexos de avenidas e ampliação das marginais, no município de São Paulo, além da recuperação de rodovias estaduais. Identifica- se aqui o papel fundamental do crescimento econômico para o desenvolvimento das políticas

estaduais, em um contexto de restrição ao gasto e ao endividamento e de forte dependência dos recursos fiscais do estado para a condução de suas ações.

Os gastos sociais mostram um comportamento ainda mais próximo do movimento geral da economia e das receitas fiscais do estado. É visível o crescimento contínuo das despesas sociais depois de 2004, acompanhando o contexto de retomada do crescimento econômico e das receitas próprias estaduais.

As áreas que mais contribuíram com esta expansão foram saúde, educação e transporte público urbano (SÃO PAULO, 2010a). Nos casos de educação e saúde, as vinculações constitucionais não só protegeram os gastos e impediram que os mesmos fossem impactados pelo ajuste recessivo do período de 1997 a 2003, como garantiram que o aumento das receitas de impostos e transferências, depois de 2004, resultassem em maior volume de recursos aplicados nestes setores. A política de saúde contou com um elemento adicional responsável por alavancar seus gastos, os recursos federais repassados através do SUS que deram um salto depois de 2003. A política de transporte público urbano, por sua vez, teve a ampliação dos gastos associada aos projetos de expansão dos sistemas de transporte que compõem a política de mobilidade urbana, de forma que este comportamento relacionou-se a uma opção do governo estadual e não ao fato de existir vinculação legal ou constitucional de recursos.