Os humanogramas como base de uma suposta institucionalidade

Atualmente, o Brasil conta com uma ampla, e muitas vezes confusa, estrutura político- institucional. Apenas em nível nacional existem três grandes grupos de instâncias governamentais:

i) o grupo formado pela Advocacia Geral da União, pelo Banco Central do Brasil, pela Casa Civil da Presidência da República, pela Controladoria-Geral da União, e pelo Gabinete de Segurança Institucional da Presidência da República;

ii) o grupo formado por 24 ministérios89; e

88 _{A nova divisão territorial do trabalho, na verdade, não é tão nova assim. Para Marx e Engels (1988) é}

basicamente a separação entre cidade e campo que define a divisão territorial do trabalho a partir da propriedade privada (espaços de produção e de reprodução do capital). No entanto, fatores como o avanço das tecnologias, industrialização da agricultura, acesso à informação e melhoria dos serviços básicos, contribuem para uma fusão cada vez maior entre as realidades dos dois espaços. Os territórios passam a exercer novas funcionalidades, em uma reestruturação das relações espaciais e sociais que definem uma nova divisão territorial do trabalho (BRANDÃO FILHO, 2009).

89 _{Ministério da Agricultura, Pecuária e Abastecimento, Ministério da Ciência, Tecnologia e Inovação, Ministério}

da Cultura, Ministério da Defesa, Ministério da Educação, Ministério da Fazenda, Ministério da Integração Nacional, Ministério da Justiça, Ministério da Pesca e Aquicultura, Ministério da Previdência Social, Ministério da Saúde, Ministério das Cidades, Ministério das Comunicações, Ministério das Relações Exteriores, Ministério de Minas e Energia, Ministério do Desenvolvimento Agrário, Ministério do Desenvolvimento Social e Combate à Fome, Ministério do Desenvolvimento, Indústria e Comércio Exterior, Ministério do Esporte, Ministério do Meio Ambiente, Ministério do Planejamento Orçamento e Gestão, Ministério do Trabalho e Emprego, Ministério do

Turismo, Ministério dos Transportes. Disponível em:

iii) o grupo formado por 9 secretarias que contam com status de ministério90_{. São,}

ao todo, 42 instâncias que se subdividem em centenas de secretarias, diretorias e coordenações.

Esse grande aparato político-institucional, por si só não representa um empecilho intransponível de integração. No entanto, ele ameaça a construção do capital social (PUTNAM, 2000) que, transformado em governança, é desejado pela sustentabilidade (BURSZTYN & BURSZTYN, 2013). Formadas por grupos homogêneos e heterogêneos, as redes que atuariam como promotores de uma sociedade mais eficiente e sinérgica encontram dificuldades para se inserir nesse complexo institucional.

No caso do Nordeste brasileiro, o desenvolvimento e a geração de ativos (ABRAMOVAY, 2002) podem chegar a ser inexpressivos. As brechas formadas pela desintegração político-institucional podem desvirtuar meios e fins. Na melhor das hipóteses, essas brechas podem ser ocupadas de forma precária por duas vias: pelo poder carismático e pelo conhecimento técnico inacessível à maior parte da população mas feito símbolo da modernidade política.

Tem-se aí uma explicação para a tecnocracia (ou mesmo para a tecnoburocracia) e para os humanogramas91, tão evidentes nas formas com que o governo brasileiro permanece exercendo timidamente a gestão de meio ambiente.

No mesmo cenário, o sistema atual de governança global está sujeito às constantes crises financeiras, o que tende a delineá-la como uma colcha de retalhos de diversas organizações. Isso significa que não há garantia de legitimidade quando da adoção de medidas supostamente acordadas e eficientes. Diante à incapacidade dos Estados e das forças internacionais de mercado que promovem mecanismos de regulação, a consolidação de uma nova governança exige institucionalidades sólidas. Estados, sociedade civil e mercado precisam estar articuladas em todas as escalas (WAHL, 2010).

Ao Estado brasileiro, a questão ambiental permanecia longe de se tornar prioridade por si só, e foi assim que nasceu a atual institucionalização do MMA. Sua primeira configuração foi formada por remanescentes de ONGs e pelo financiamento de projetos de

90 _{Secretaria de Assuntos Estratégicos da Presidência da República, Secretaria de Aviação Civil da Presidência}

da República, Secretaria de Comunicação Social da Presidência da República, Secretaria de Direitos Humanos da Presidência da República, Secretaria de Políticas de Promoção da Igualdade Racial da Presidência da República, Secretaria de Políticas para as Mulheres da Presidência da República Secretaria de Portos da Presidência da República, Secretaria de Relações Institucionais da Presidência da República, Secretaria-Geral da Presidência da República. Disponível em: http://www2.planalto.gov.br/presidencia/ministros/ministerios. Acesso em: 05/12/2012.

91 _{Os humanogramas são entendidos como os desenhos institucionais que nunca se efetivaram e que se}

apoiaram no poder carismático de uma pessoa, ou de um grupo de pessoas, continuamente dedicado a provocar reações de Estado para garantir espaço nas agendas prioritárias. Essa é uma característica muito comum das políticas ambientais e regionais brasileiras. São essas pessoas ou grupos de pessoas que estabelecem links, e muitas vezes concebem instituições que parecem fortes em um determinado momento, mas que são incapazes de se manter com a saída de seu personagem mobilizador.

organismos internacionais, que permanecem parceiros. O MMA esboçou uma certa identidade institucional e as ONGs, que até meados da década de 1990 atuavam com grande força na formação de uma estrutura governamental de meio ambiente no Brasil, entraram em uma linha descendente de influência. No entanto, a formação do primeiro quadro permanente de funcionários do MMA só foi iniciada em 2003, a partir da realização do seu primeiro concurso público.

Nesse ínterim, a discussão em torno das variáveis do clima eclodiram. A proteção à biodiversidade continuou sendo um dos grandes fatores mobilizadores para a formação de uma agenda ambiental nacional, mas também permitiram que as questões regionais voltassem a encontrar voz.

O Nordeste e o semiárido que haviam sido praticamente deixados de lado em função da preeminência do ambiente amazônico, ganharam uma fresta de oportunidades. Ao passar a ser entendidos como áreas de riscos associados às questões climáticas globais92_,

esses espaços tornaram-se ameaça para além das suas fronteiras. Mais uma vez, a agenda global imprimiu caráter de relevância e urgência às políticas ambientais e regionais no Brasil.

Essa urgência foi mais uma demanda real do que a efetivação de políticas públicas de adaptação às mudanças climáticas e de mitigação dos seus efeitos. No entanto, a necessidade de corresponder aos critérios da boa governança foram decisivos para o que se pretendia planejamento sustentável. Imputaram a necessidade de uma maior governabilidade da questão ambiental (GRINDLE, 2007), interferindo diretamente nesse processo.

O Ministério do Meio Ambiente (MMA) expressa-se cada vez mais como uma máquina burocrática, e o perfil do indivíduo que representa a questão ambiental brasileira não é mais marginal, senão encaixado aos padrões nacionais. E isso não é necessariamente ruim. Encaixar-se até determinado ponto é ter mais espaço de interlocução e de barganha, mas após quase 10 anos de instituído o seu primeiro quadro funcional, o MMA permanece politicamente fraco.

Em uma rápida abordagem das bases institucionais do Ministério há alguns fatores relevantes, mas em especial, um óbvio e muitas vezes esquecido: a institucionalização de um determinado ministério não acontece de forma isolada. As suas diretrizes (ou a falta delas) fazem parte de um contexto bem mais amplo.

Apesar de todas as dificuldades, os logros do Ministério existem, mas a equipe qualificada no ministério ainda é pequena e não pode responder por todas as demandas existentes. Não se trata de uma crítica às equipes, mas à estrutura ministerial que muitas

92 _{Riscos aqui são entendidos como ameaças historicamente construídas, com ênfase para a ação antrópica}

vezes desfavorece e não implementa ou descontinua bons trabalhos propostos e iniciados. Essas críticas estão fundamentadas na própria instabilidade de nomenclatura para a instituição, o que expressa claramente algumas de suas tentativas de consolidar uma identidade própria93_.

O auge da discussão ambientalista passou, e ainda faz-se política de forma setorial. Em certa medida, as políticas de meio ambiente caminharam e, dentre outras conquistas, centenas de novas Unidades de Conservação (UCs) foram criadas. A discussão em torno do novo Código Florestal também ganha alguns minutos nos jornais nacionais e meios de comunicação em geral, em especial nas redes sociais94_{. No entanto, as políticas para o}

desenvolvimento regional permanecem marginais aos processos e discursos políticos. A Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), aprovada em 200895_{, poderia ser}

uma iniciativa contribuitiva para promover a sustentabilidade institucional. No entanto, ainda não exerce o seu potencial integrador..

4.3 O DESENVOLVIMENTO DO NORDESTE E UM NOVO PACTO FEDERATIVO A