Os Momentos de Elaboração do Planejamento

De Toni, Salermo e Bertini (2008) apontam que, antes de ser um método pronto e acabado, o planejamento participativo, estratégico e com enfoque sistêmico, deve ser visto muito mais como um enfoque metodológico dinâmico e fluido, a ser adaptado em cada cenário e assim ajustado a cada contexto específico. Os “momentos” – ou seja, as etapas estruturadas – para aplicação do MAPP não são enfoques baseados em etapas independentes, mas fazem parte de um processo constante de permanente aprendizagem, cálculo e recálculo. Admite-se que diante das incertezas eles podem se repetir incessantemente, em um processo contínuo de planejamento, sempre se ajustando ao contexto, ao lugar e ao tempo.

De Toni, Salermo e Bertini (2008) e Matus (1987, 1991) sugerem quatro momentos do MAPP: (a) Momento Explicativo (“a hora da verdade”); (b) Momento Normativo (“a hora do desejo”); (c) Momento Estratégico (“a hora do poder”); e (d) Momento Tático-Operacional (“a hora de fazer”). Tais momentos são explicados a seguir:

a) Momento Explicativo: equivale a um diagnóstico do enfoque normativo-tradicional.

Parte da compreensão de que um ator social possui problemas que demandam análises e soluções, e é a partir deles que se deve explicar situacionalmente a realidade. Deve-se montar um fluxograma, onde o problema selecionado seja decomposto em causas, descritores e consequências. Esta tarefa pode favorecer a criação de relação de dependência entre descritores de critérios e de objetivos, que podem possuir uma natureza multicriterial. Para os atores, neste momento, essas questões são explicadas segundo seus valores, objetivos e conduta.

As causas dos problemas podem ser decompostas em toda sua complexidade, constituindo, elas mesmas, subproblemas. Explicar significa, neste caso, manifestar uma intencionalidade real e factível de ação, é possível entender este momento a partir da frase

55 _{Os sistemas complexos são compostos de muitos elementos e agentes que interagem entre si, tendo as mesmas ou diferentes}

estratégias, e com o ambiente. As interações entre esses muitos agentes resultam em um comportamento de alta ordem, ou seja, um comportamento mais inteligente. Embora esses sistemas não tenham um controle central, auto organizam-se de forma coerente, segundo Kauffman (1992, 1995) e Mitchell (2011).

“explico o problema para mudar as suas causas”. A identificação das causas é essencial, pois não se atua sobre as consequências ou descritores (sintomas) de um problema, contudo estes descritores contribuem para a desparticularização das questões, construindo relações de confiança e consenso. Essas causas fundamentais do problema são denominadas de “Nós Críticos”. O principal produto deste momento é o que se denomina “Árvore do Problema”, onde todos podem visualizar (em tarjetas ou cartelas), com abordagens ligadas a mapas cognitivos, desenhos, redes de grafos, entre outros, toda a rede causal que envolve determinado problema e quais são aquelas causas fundamentais, sobre as quais será fundamentada a vontade de mudança, além das operações e ações do Plano.

Há duas diferenças com relação ao enfoque normativo do “diagnóstico” tradicional: em primeiro lugar, evita-se o costume de simplesmente descrever e listar problemas confundindo causas, consequências e sintomas; a outra é a continuidade do momento explicativo que não cessa nunca (é situacional), já que a realidade, os atores e os próprios planos estão sempre em mutação, principalmente em relações participativas de construção perene e coletiva. Nesse momento, o ator, que já é decisor também, define uma situação objetivo, ou seja, o diagnóstico neutro e o bom, escala que é concretizada nas abordagens multicriteriais, onde quer se chegar situacionalmente, lembrando que na vida concreta não “resolvemos” problemas, apenas os intercambiamos por problemas menores e menos complexos.

A situação “objetivo” é o inverso da situação “inicial”, isto é, ao invés da Árvore do Problema, construímos uma Árvore de Resultados, na qual, a partir dos objetivos centrais (problema visto como solução), define-se a rede de objetivos complementares necessários para atingi-las (as causas vistas como objetivos/soluções parciais em relação ao problema);

b) Momento Normativo: é o desenho do “dever ser” do plano. Este é o aspecto principal

do planejamento tradicional, e agora ele passa a ser apenas mais um momento no enfoque estratégico, enquanto o Momento Explicativo é o momento do “foi”, do “é” e do “tende a ser”. Nota-se que a abordagem colaborativa é construtivista e atua de forma pedagógica. Cada momento reúne insumos e os distribui em um espaço participativo, uniformizando os saberes.

Agora, elevado o nível de conhecimento acerca do problema e de suas características, tem-se um novo momento, o do “deve ser”, isto é, da manifestação da intencionalidade do ator, de sua vontade de mudar as coisas, atuando sobre a raiz dos seus problemas (os

“Nós Críticos”). Afere-se, dentre outras percepções, as próprias dificuldades inerentes à execução dos planos e ações, mede-se o nível de engajamento dos atores e decisores e a verificação de objetivos atingíveis.

Quando se desenha as operações para enfrentar e “desatar” os Nós Críticos, deve-se interrogar sobre a eficácia direcional do que está se fazendo. Isto implica em desenhar operações com poucos recursos (políticos, econômicos, cognitivos, humanos etc.), considerar o produto e o resultado de cada operação, detalhá-la em ações coerentes e compatíveis, analisar a eficiência (relação entre recursos e produto) e a eficácia (relação entre produto e resultado) de cada operação. Quanto mais simples forem os recursos alocados em cada operação, mais tangíveis serão as ações operacionais.

Planejar estrategicamente requer um “cálculo interativo” que concebe o resultado dos processos sociais como produto do conflito entre os diversos planos, requer uma apreciação situacional, de repetições de cenários. Esta apreciação pode ser entendida como um “texto” explicativo situado num “contexto” explícito que completa seu significado. Os diversos atores sociais escolhem seus planos, mas não as condições nas quais são feitos e executados, daí a importância de trabalhar com diversos cenários e submeter o conjunto das operações a cada um deles, readequando sua eficiência e eficácia, analisando o comportamento e enumerando possíveis surpresas (nem todas podem ser imaginadas).

O planejamento, agora transformado em um conjunto de operações, deve conduzir (não deterministicamente) à situação objetivo definida pelo grupo para isso. Deve-se, ainda, hierarquizar as operações, abordagem na qual são aplicáveis modelos multicriteriais, incorporando a subjetividade e a escala semântica de preferência de um elemento a outro, de forma a analisar seus múltiplos impactos no problema (a realidade sempre é multidimensional), verificar sua vulnerabilidade (os pressupostos de cada uma) e considerar as limitações de tempo, recursos etc.;

c) Momento Estratégico: é o momento do “pode ser” (do que é possível ser realizado) e do

“dever ser” (do que de fato se almeja). É o momento em que se deve construir a viabilidade estratégica para a execução do programa direcional verificado no momento normativo, resultado do diagnóstico do momento explicativo. Esse é o momento de poder analisar a possível reação de cada ator social diante do plano, prever estratégias de cooperação, cooptação, conflito, negociação ou confronto. Neste momento, o plano é avaliado e discutido, e as relações de controle social são implementadas. Para isso, é necessário identificar quais são os reais interesses dos demais atores sociais (grupos,

organizações etc.) envolvidos no problema, para identificar possíveis aliados, oponentes e aqueles que são indiferentes.

As relações de confiança são solidificadas. Para cada uma serão necessária estratégias diferenciadas. Neste momento, deve-se responder a quatro questões básicas: “com quem?” (política de alianças); “para quê?” (operações e resultados que devem ser obtidos com a estratégia); “como?” (combinações de estratégias a serem adotadas: autoridade, negociação, confrontação); e “com que possibilidade de êxito?” (análise dos riscos envolvidos em cada opção e balanceamento das trajetórias de menor perda);

d) Momento Tático-Operacional: é o momento do “fazer”, no qual tudo se decide, pois, o

plano só se completa na ação concreta. É o momento em que duas poderosas forças se encontram: de um lado, a força “dos fatos”, a “correnteza” do dia a dia, as urgências, o reino da improvisação; do outro lado, o cálculo interativo que precede e preside a ação, o planejamento consciente, a apreciação situacional. Nesse embate criativo e dinâmico são gerados os fatos sociais (intrinsecamente políticos). Enquanto os momentos anteriores constituem análises, desenhos e simulações que não perturbam a realidade, este momento incide diretamente sobre ela como parte dela mesma.

Distinguem-se agora várias tarefas: apreciação da situação conjuntural (avaliar a realidade, a direção do planejamento, fatos e processos novos); pré-avaliação das decisões possíveis (confrontar o desenho das operações e ações e verificar quais são, naquele momento, mais eficazes); tomada de decisões e execução (através de meios de gestão e direção organizacional apropriadas, de critérios econômicos e políticos, executar o planejado de acordo com cada cenário analisado); e pós-avaliação das decisões tomadas (é a comparação entre os efeitos esperados e os realizados sobre o problema e em relação à situação objetivo). Estas tarefas estão permanentemente se retroalimentando, isto é, juntas constituem uma dinâmica (como numa espiral) incessante em direção aos objetivos traçados.

Admite-se que planejar não é só calcular sobre o futuro, mas também dominar a arte e a ciência de conduzir e governar, aumentando progressivamente a governabilidade sobre os fatos sociais nos quais o ator social que planeja está completamente imerso; por fim, é reforçada a governança participativa. Os esforços concentram-se no presente, para ter racionalidade no “hoje”. Deve-se, contudo, imaginar objetivos considerando um determinado horizonte temporal, como por exemplo de um a cinco anos no futuro. A construção de cenários colaborativos de curto, longo e médio prazo é uma estratégia para o accountability do plano. Entretanto “olhar para frente” não é suficiente, pois deve-se

aprender com o passado, “olhar para trás” com frequência, para melhorar o cálculo sobre o presente em direção aos objetivos futuros.

Neste momento, são analisados, junto ao grupo, quais são os sistemas de gestão e responsabilização existentes (são de baixa ou alta responsabilidade?). O MAPP requer alta responsabilidade no gerir. Isto significa organizações que têm sistema de prestação de contas de alto a baixo (ninguém fica sem pedir ou prestar contas nos diversos níveis), sem dúvida, com enfoque Bottom-up e Top-Down, simultaneamente, controle da agenda da direção onde as “urgências” deem lugar às “importâncias” e onde o planejamento seja feito através do processamento técnico-político de problemas (gerência por operações).

O MAPP pode ser sumarizado em 15 passos elaborados em cada um dos momentos específicos de análise, que podem ser sumarizados no quadro 7.

Quadro 7 - Momentos de MAPP – Passos

Explicativo Normativo Estratégico Tático operacional

1- Seleção dos problemas do plano 6- Desenho das operações e demanda das operações 9- Avaliação e cálculo dos recursos

necessários para desenvolver as operações 15- Desenho do sistema de prestação de contas 2- Descrição do problema 10- Identificação de atores sociais relevantes e sua motivação frente ao plano 3- Explicação do problema: Árvore de problemas 7- Definição das responsabilidades pelas operações 11- Identificação de recursos críticos para

desenvolver as operações 4- Desenho da situação objetivo 12- Identificação dos atores que controlam

recursos 5- Seleção dos nós críticos 8- Definição dos responsáveis pelas demandas de operação 13- Seleção de trajetórias 14- Análise de vulnerabilidade do plano Fonte: Do autor (2019).

O MAPP constitui-se, portanto, num instrumento metodológico no qual os resultados efetivos de sua aplicação aparecem quando ele deixa de ser um método simplesmente (com suas regras e nomenclatura) para ser enraizado nos processos dinâmicos e participativos,

incorporado às particularidades e ao cotidiano da vida dos grupos que o utilizam. Outras características são sua capacidade de flexibilização e adaptação e a aplicação universal de seus princípios, integral ou parcialmente.

Também, nesse enfoque, é possível associar a participação da sociedade civil com especialistas em cada momento, conforme distribuído no quadro 8.

Quadro 8 - Distribuição de Participantes em Passos e Momentos

Fonte: Do autor (2019).

O MAPP, segundo De Toni, Salermo e Bertini (2008), pode ser utilizado por uma Secretaria do Governo de um Município (onde os problemas gerenciais são evidentemente mais complexos), ou até por um Sindicado de trabalhadores rurais, por uma associação de

moradores (grifo do autor) ou mesmo para organização do orçamento doméstico. É um

instrumento útil para enfrentar e diluir problemas, reduzindo sua complexidade e facilitando seu enfrentamento.

Sendo assim, a análise combinada da formulação estruturada em momentos definidos, com aporte metodológico no planejamento urbano e em sua operacionalidade na experiência local, deve fornecer um panorama de princípios, estratégias, mecanismos, diretrizes e objetivos da recepção prática, ancorados em um diagnóstico do alcance e da efetividade da própria participação popular. Os passos aplicados ao processo de planejamento urbanos, para a construção das estratégias e ações, foram designados para cada momento com relação ao que cada um representa segundo os quatro momentos apresentados por MAPP.

O momento de explicação representa a fase de diagnóstico, na qual existe a compreensão sobre os problemas do ator social e ocorre a busca da identificação dos problemas. As decisões tomadas durante essa etapa são obtidas por meio do ator social, que analisa e prevê onde gostaria

de chegar. No momento normativo será trabalhado e considerado um desenho de operações. As questões são resolvidas, e é possível aferir se o projeto é viável, dando início às funções do momento estratégico que visa ao planejamento, prevendo a política de alianças com quem será realizado o projeto. O planejamento passa da análise para ação.

Uma consolidação do planejamento urbano e do plano diretor sobre bases participativas, metodologicamente estruturadas, que forneçam insumos relevantes à tradução técnica, pode constituir uma possibilidade de práticas de planejamento urbano locais, estabelecidas em passos e momentos. Essa direção aponta caminhos em que o aprimoramento e a efetividade da normatividade urbanística passam pela qualificação do planejamento como uma questão decisória, com o propósito de retirar sua alcunha de peça restrita à técnica.