Os papéis do sistema tributário

O sistema tributário constitui o principal mecanismo de obtenção de recursos públicos no sistema capitalista (RIANI, 1994). Assim, em tese, a tributação é uma das maneiras que os governos utilizam para obter recursos coletivamente, para satisfazer as necessidades da sociedade. Além de desempenhar o papel-fonte crucial na obtenção de recursos para que o setor público execute suas atividades, o sistema tributário pode ser usado como instrumento de ajustamento na distribuição de renda da sociedade.

Nesse sentido, o sistema tributário é um instrumento fundamentalmente importante na estrutura econômica de um país, de modo que, por meio do sistema tributário, os formuladores de políticas públicas têm capacidade de impulsionar, orientar e conduzir a nação economicamente e socialmente, estimulando o crescimento e o desenvolvimento. Portanto, o sistema tributário deve consistir num modelo que assegure a sustentação do Estado, principalmente priorizando as políticas sociais com vistas ao desenvolvimento mais justo.

As características que o sistema tributário deveriam respeitar - a priori - são quatro, conhecidas por Adam Smith como “quatro máximas” no clássico “Uma investigação sobre a natureza e causa das riquezas das nações”, publicado originalmente em 1776. Segundo Smith (1996), um sistema tributário ideal deve atender aos princípios de eqüidade, progressividade, simplicidade e neutralidade. A eqüidade está baseada nos benefícios e na capacidade de pagamento. De acordo com o princípio do beneficio, cada

bens públicos. O princípio da capacidade de pagamento define que contribuintes com a mesma capacidade de pagamento devem pagar a mesma alíquota de imposto. Portanto, quanto maior for a capacidade de pagamento, maior será a contribuição do indivíduo. Baseado neste argumento está o principio da progressividade.

Os dois últimos princípios representam a justiça social, no qual o sistema tributário devem ser embasado. O princípio da simplicidade está relacionado à facilidade de operacionalização da cobrança do tributo. Todos os tributos devem ser, facilmente, compreendidos e operacionalizados, tanto para quem vai cobrá-los quanto para quem vai pagá-los. A neutralidade está relacionada ao conceito de eficiência econômica. Um imposto neutro é aquele que não interfere na decisão de alocação de recursos. Essas decisões são consideradas eficientes, quando baseadas em preços relativos. Elas conduzirão a uma distorção na alocação dos recursos e, assim, a uma redução no nível geral de bem-estar social (SMITH, 1996).

Oliveira (2006) acrescenta que o sistema tributário deve atender a regra de fixação dos impostos ou de responsabilidade política. Com a finalidade de proteger o contribuinte contra arbitrariedades do Estado na cobrança de impostos, essa regra explicita que deve haver clareza quanto ao pagamento dos impostos, i.e., quem deve pagá-lo, qual o seu valor e quando deve ser pago. Entretanto, um sistema tributário considerado ideal deve ter a característica de flexibilidade, ou seja, deve ser capaz de poder ser utilizado para garantir a ação de estabilizadores automáticos da economia e garantir rápida adaptação a mudanças no ambiente econômico. Ainda, o sistema tributário deve ser elaborado de modo que tenha baixo custo de arrecadação e não seja suficientemente elevado para desestimular a atividade econômica e estimular a sonegação e, assim, requerer fiscalização excessiva e onerosa.

Lima (1999) acrescenta um sexto principio desejável para o caso de federações como o Brasil: a necessidade de harmonização do federalismo fiscal. O federalismo fiscal é a forma como as instâncias do governo – União, Estados e Municípios – organizam-se em termos de atribuições de encargos e receitas para execução das funções governamentais. No caso particular do federalismo fiscal brasileiro, as três esferas do governo têm capacidade para impor tributos aos cidadãos. A ausência de sintonia entre os vários agentes federativos pode gerar um sistema tributário

desorganizado, passível de competição tributária (guerra fiscal), e que compromete o financiamento e a provisão dos bens e serviços ofertados por parte dos entes federados.

Independente do formato utilizado pelo governo para gerar recursos através da incidência tributária, a principal preocupação da análise econômica no sentido de classificar e analisar as repercussões de ação fiscal, volta-se para a questão da tributação direta e indireta. Segundo Silva (2003a), tal preocupação é justificada pelo fato de que estas duas categorias de incidência produzem efeitos diferenciados na economia no que diz respeito à justiça tributária, aos impactos sobre a alocação setorial de recursos escassos e à distribuição funcional da renda, gerados a partir de mudanças nos preços relativos dos produtos e dos fatores primários de produção.

O tributo é dito direto, quando sua base de cálculo é definida pela propriedade de bens ou serviços pelo contribuinte, o que caracteriza seu principio de individualidade. Em outros termos, o tributo direto identifica, especificamente, o patrimônio objeto da incidência tributária e o contribuinte proprietário. O tributo direto recai sobre fontes diversas, os quais são representadas no Brasil, principalmente, pela renda, por bens móveis (basicamente veículos) e bens imóveis. Embora os fatos sujeitos à tributação sejam diversos, o impacto final recai sobre a renda do contribuinte (SILVA, 2003a).

Siqueira et al. (2001), afirmam que os impostos indiretos são aqueles cobrados de produtores e referem-se à produção, venda, compra ou uso de bens e serviços. Freqüentemente, os impostos indiretos são arrecadados em vários estágios do processo de produção e venda, de forma que seus efeitos sobre os preços pagos pelo consumidor final na cadeia de transações não são claros. O efeito final sobre os preços depende não apenas da medida que os impostos são transferidos para frente em cada estágio de produção, mas também da estrutura precisa das transações interindustriais.

Segundo Oliveira (2006), os impostos podem ser ainda classificados como gerais ou parciais. Os impostos diretos são gerais, quando incidem sobre uma propriedade específica. No caso dos impostos indiretos, quando a incidência se dá sobre as transações com todos os bens e serviços, eles são classificados como gerais e quando se dá sobre um bem específico, parciais.