Os planos e programas como peça do planejamento educacional

deixou o planejamento educacional dessa década confuso. As funções de cada um dos diversos documentos normativos não ficaram bem definidas, como no caso da criação do FUNDEF, quase que paralelamente à apresentação da Lei de Diretrizes e Bases em 1996.

Não se pode esquecer de que uma das marcas dessa década foi também a influência internacional, a qual, muitas vezes, teve papel determinante no planejamento educacional brasileiro. As diversas leis lançadas na década de 1990 sofreram a influência das diversos organismos internacionais aqui assinalados, os quais apresentaram para o mundo uma espécie de bula a qual desconsiderava as especificidades de cada um dos sistemas de ensino nacionais. Na perspectiva desses organismos, as realidades, mesmo sendo distintas, podem ter seus problemas enfrentados por um mesmo tipo de instrumento, levando-se à crença equivocada de que os caminhos traçados por eles seriam os corretos.

Para finalizar, outro ponto relevante nesse período é a incapacidade do Estado brasileiro em conseguir organizar o planejamento educacional de acordo com os documentos propostos por ele mesmo. O caso do FUNDEF e da Lei de Diretrizes e Bases é uma prova disso. Como as políticas de Estado no Brasil são promovidas em paralelo à criação de alguns documentos normativos, os quais deveriam ser os principais norteadores dessas políticas, observamos que várias leis, muitas vezes, são esvaziadas de sentido, pois o planejamento de fato é, frequentemente, pouco explicitado, sobrepondo-se a medidas que, em tese, seriam encarregadas de definir publicamente o planejamento da ação estatal.

prévio da realidade e finalidades bem definidas. As decisões postas em prática partem, antes de tudo, desse estudo prévio estabelecido pelo conhecimento que se tem da realidade que se busca influenciar.

É partindo dessa lógica de planejamento que observamos a importância da elaboração de programas e planos que possam orientar as ações a serem promovidas ao longo do tempo planejado. A racionalização da realidade e a organização desse conjunto de ações são partes decisivas na composição do planejamento estatal, mesmo não assegurando o resultado necessário.

Os planos são considerados os documentos de ordenamento da ação dentro do planejamento. O plano é a organização da realidade visando ao alcance dos objetivos propostos no próprio documento. Após o conhecimento da realidade, o plano passa a ter um papel de organizador das ações que serão executadas no período vigente. Acrescentando que qualquer decisão na composição de um plano requer dar prioridade a algumas metas em detrimento de outras, o que, sem dúvida alguma, traz ao documento de planejamento um teor político.

Se observarmos a história do planejamento educacional brasileiro, poderemos concluir que as concepções de plano nem sempre foram as mesmas, e que, com as mudanças de concepções políticas no poder, o conteúdo dos planos foi sendo alterado. Conforme procuramos mostrar, a primeira vez em que um documento de planejamento educacional trouxe o conceito de “plano” foi na Constituição Federal de 1934. A confusão estabelecida pelo principal objetivo do plano esvaziava naquele momento sua importância real dentro do planejamento.

Não houve, em toda a década de 1930, nenhum Plano ou programa de ações nacional orientador de decisões acerca da educação pública do país.

Ocorreram, na maior parte das vezes, ações promovidas por estados sem que houvesse uma participação direta ou diretriz da União. Essa descentralização da oferta e da gestão do ensino trouxe alguns obstáculos, como, por exemplo, a falta de um padrão de oferta que contribuísse para a constituição de um verdadeiro sistema nacional de educação, além de uma pluralidade de questões difíceis de serem geridas pela União.

Esse erro só seria corrigido doze anos depois com a aprovação de uma nova Constituição Federal, em 1946, quando o Plano Nacional de Educação volta a ser concebido como algo dotado de um caráter programático. No entanto, apesar de ser lembrado em 1946, o documento não foi efetivamente realizado como os

educadores mais atuantes, naquela década, no debate crítico da educação nacional gostariam. Ainda que a década de 1950 tenha sido marcada por um conjunto de planos setoriais para diversas áreas da sociedade, na educação isso não ocorreu.

Se fôssemos observar o papel do plano no planejamento da educação brasileira nas décadas de 1950 e 1960, concluiríamos que esses planos ficaram restritos apenas a apresentar orçamentos anuais ou futuros gastos com a educação do país. Na realidade, os significados atribuídos ao Plano Nacional de Educação, pensado desde o Manifesto em 1932, fogem completamente da ideia de plano apresentada pelo governo Juscelino Kubitschek (1956-1961).

Embora seja uma peça chave dentro do planejamento, por organizar a realidade e pôr em prática as ações pré-estabelecidas, os planos formulados em educação sempre tiveram papel limitado. Essa sempre foi uma luta dos educadores ao longo da história, a cobrança de um plano e um programa de ações ordenadas, que não só diagnosticassem os principais problemas enfrentados, como também criassem um programa de ação visando alterar o quadro desfavorável da educação do país.

Desde 1946, todas as Constituições Federais colocam, de forma explícita, o dever da União em apresentar as principais Diretrizes para a educação escolar do país. Segundo Horta (1982), o próprio Conselho Federal de Educação, antes de ser esvaziado pela Ditadura, discutia a necessidade da criação de um documento orientador das políticas públicas daquele momento em diante.

Os próprios órgãos internacionais, citados no presente trabalho, demonstraram certa preocupação com a ausência de planos e programas direcionadores do planejamento do país. A maior prova disso foi a cobrança feita após a Conferência de Educação para Todos, em 1990, para que o Brasil apresentasse um conjunto das principais metas para a educação naquela década.

Mesmo com isso, o país só elaborou o documento em 1993, sem um debate com a sociedade para discutir as principais demandas exigidas por ela.

Essa é uma marca também dos planos e programas que constituem o planejamento do país. Embora sejam determinantes no planejamento da educação pública, poucas vezes houve participação da comunidade escolar em sua elaboração. São documentos que, além de esvaziados, sempre vieram de cima para baixo, sem que os mais afetados por eles pudessem colocar suas questões. Esse, certamente, é um problema digno de ser debatido, uma vez que, para um plano ter a

legitimidade e o alcance que dele se espera, seria necessária a participação daqueles que o executam no dia a dia. Segundo Fernandes (2002), um plano só atinge os objetivos nele apresentados, surtindo efeito no planejamento, se conseguir fazer uma execução bem feita dessas propostas.

Na década de 1990, os planos ganharam importância na elaboração do planejamento educacional brasileiro. Ao longo dessa década, intensificou-se o debate acerca da criação de um Plano Nacional de Educação. O principal objetivo do plano dentro do planejamento seria apresentar um programa de ações expressas em metas que deveriam ser cumpridas num período pré-estabelecido.

Como em qualquer área, um plano de ações tem esse papel dentro do planejamento estatal, ainda que o sentido atribuído ao mesmo mude de acordo com os governantes no poder. A década de 1990 mostra também o caráter político apresentado por um plano em sua composição. Os debates e as alterações feitas ao longo do primeiro PNE mostram como a posição política das pessoas envolvidas no processo fica evidenciada.

Na realidade, por ser parte integrante de um planejamento e organizar um conjunto de ações, o plano tem um caráter essencialmente político. Ele representa o resultado de escolhas feitas e tidas como prioridades em detrimento de outras. Tais escolhas têm um papel político de prestígio por representam, exatamente, o resultado da correlação de forças que disputam a hegemonia do poder na sociedade.

Por isso, o processo de elaboração de um plano dentro de qualquer planejamento é tão disputado dentro das instâncias de poder. No caso do planejamento educacional brasileiro, o Plano Nacional de Educação, desde a primeira vez em que foi citado, em 1932, demorou 69 anos para ser realizado. Nesse período, foram várias as denotações dadas ao documento e diversas as mudanças de sentido ao longo da história. O próprio PNE, assim que foi aprovado no Legislativo, em 2001, após um amplo debate no Congresso Federal, recebeu nove vetos do Poder Executivo, sendo completamente modificado.

Os maiores críticos ao perfil assumido pelo Plano, como Saviani (2003), acreditam em que esses vetos inclusive tiraram do documento o caráter de Plano.

Os vetos promovidos pelo Poder Executivo foram todos relativos ao financiamento das ações. Como o grande objetivo do documento seria criar os meios para se intervir de forma ordenada na realidade, os vetos tiraram a possibilidade da

viabilidade dessas ações, uma vez que o financiamento é parte integrante de suas condições de realização.

A perda da função do Plano dentro do planejamento cria uma imensa confusão. Sem o sentido correto, o Plano passa a ter um papel completamente distinto, quase que um documento morto, com pouca influência nos seus anos de vigência. Agravando a situação, com a mudança de governo presidencial, um ano após sua sanção, o Plano foi ainda mais secundarizado, perdendo completamente a força que deveria ter.

A criação do Plano de Desenvolvimento da Educação, lançado em 2007, é sem sombra de dúvida o grande marco de esvaziamento do PNE 2001-2010 e de completa confusão do planejamento. Passa-se a ter dois planos em vigência e, mesmo que o governo brasileiro expresse o propósito de que o PDE tem por objetivo dar continuidade ao primeiro, veremos mais à frente que isso não aconteceu como foi apresentado.

A falta de coerência no planejamento gerou dificuldades, como já foi exposto, de continuidade de políticas iniciadas. As mudanças são constantes, e, muitas vezes, o impacto dessas políticas não chega a atender as necessidades da educação naquele momento. As descontinuidades citadas mostram toda a fragilidade de um planejamento que não respeita os próprios planos e programas de ações.

As questões referentes à política pública do país não perpassam somente pela falta de continuidade dos planos. Fundamentalmente, o papel que eles têm dentro desse planejamento ganha cada vez mais importância no debate. No Brasil, outra questão que vem chamando a atenção é como as políticas acontecem fora do campo de ação delimitado pelos documentos oficiais. Esse tipo de situação coloca em xeque o planejamento.

Os documentos lançados no país, inúmeras vezes, não são os norteadores das políticas postas em prática. Demos, aqui, o exemplo da própria LDB de 1996. A promulgação aconteceu em dezembro de 1996 e tinha como principal objetivo definir as principais bases da educação pública do país incluindo desde a organização do ensino nos níveis estabelecidos até o financiamento da oferta educativa.

Paralelamente à LDB, foi lançado, na mesma semana, o FUNDEF, que tinha o objetivo de repassar a maior parte dos recursos destinados à educação para o ensino fundamental. A criação do FUNDEF e de outros programas como esse

mostra que, frequentemente, os documentos normativos que deveriam ter um peso maior acabam sendo peças mortas dentro do planejamento.

O exemplo dado mais acima, acerca do PNE e do PDE, também serve para demonstrar como as políticas públicas de educação do país, diversas vezes, acontecem foram do planejamento oficial. Tudo isso mostra algumas fragilidades desse planejamento, resultando numa série de medidas confusas e contraditórias que, ao invés de conseguir avanços para a educação, traz novos atrasos e problemas.

Os programas de ação ocorrerem paralelamente aos documentos oficiais não é acontecimento recente no país. Ao longo da história do planejamento educacional brasileiro, vemos, em inúmeros casos, políticas emergentes sem qualquer debate com a sociedade e, ainda, paralelamente aos documentos oficiais.

Por isso, é conveniente reconhecer que os planos, apesar de serem reconhecidamente dispositivos importantes dentro de um planejamento, acabam sendo esvaziados de sentido e, quase na sua totalidade, completamente deixados de lado.

Essas medidas, em grande parte, tratam esses documentos como se fossem apenas a constatação de um planejamento oficial. A criação de planos somente para registrar que eles existem é uma marca forte dentro do planejamento educacional brasileiro. O próprio Plano Decenal de Educação, criado em 1993, foi feito às pressas pelo governo Itamar Franco para obedecer à exigência criada pelos Organismos Internacionais. Esse Plano, mesmo sendo apresentado como um caráter de PNE, naquele momento, nunca foi central no direcionamento de políticas públicas do país.

Seria uma imensa contradição, para o governo da época, atender algumas metas do Plano, como, por exemplo, aumentar os investimentos em educação com o objetivo de aumentar a oferta de vagas na educação básica. Vivendo o auge do período neoliberal no país, os investimentos em educação tenderiam a cair ou não sofrer qualquer tipo de aumento. O próprio Plano foi criado mantendo os cortes feitos no financiamento.

Seriam inúmeros os exemplos de que os planos e os documentos oficiais perderam o sentido dentro do planejamento. Apesar do reconhecimento do caráter imprescindível de um plano dentro do planejamento, na forma de organização da realidade, projetando sobre ela com mais precisão o programa de ações que deve

ser feito. Com frequência, esses documentos acabam servindo apenas para serem notados, perdendo completamente o sentido que eles deveriam ter ao longo do planejamento.