Os principais limites encontrados no Conselho Distrital sob a

Mesmo quando são institucionalizadas, experiências de participação social costumam enfrentar dificuldades de funcionamento, as quais se refletem em limites da legitimidade do fórum. No entanto, Labra⁸ ressalta que isso é compreensível visto que, por um lado, tem-se a pouca adesão dos governantes e, por outro, a disseminação ainda capilar dos valores democráticos, que a participação requer, no seio da sociedade. A autora se baseia no fato histórico de que em democracias maduras - como nas democracias européias – foi preciso mais de um século para se equacionar essas questões. Portanto, levando-se em conta que as experiências de controle social em saúde no Brasil, como os conselhos, têm no máximo o tempo de existência do SUS, ou seja, cerca de vinte anos, é de se esperar que os limites aconteçam e a melhor maneira de lidar com eles é identificando e problematizando-os em busca de soluções. Pensando dessa forma, o roteiro de entrevista previu uma pergunta que indagava os sujeitos da pesquisa a respeito de qual seria na perspectiva deles os maiores limites encontrados no conselho distrital estudado.

A autora Correia¹ diz que os limites que os conselhos, em geral, encontram são: a ingerência política na escolha dos conselheiros, a falta de informação dos conselheiros, a desarticulação com suas bases, a fragilidade da mobilização das entidades representadas - que por sua vez é o reflexo da desmobilização da sociedade -, a cooptação de lideranças em troca de favores, a falta de transparência dos gestores no uso dos recursos, a manipulação dos conselhos para legitimar

gestões, a pouca visibilidade social das ações dos conselhos e o descumprimento das suas deliberações por partes dos gestores.

Comparando-se a perspectiva dos sujeitos entrevistados com os elementos citados por Correia¹, como os principais limites encontrados pelos conselhos gestores em geral, é possível detectar semelhanças. A perspectiva dos conselheiros foi, então, analisada e categorizada (Apêndice D - Categoria G) e entendeu-se que para eles os maiores limites estão relacionados basicamente a cinco pontos, que são: a falta de articulação entre os conselheiros e suas bases; a falta de cultura participativa e de compromisso dos conselheiros; a falta de condições em infra-estrutura; a fato dos conselheiros não estarem empoderados; e a burocratização do caráter deliberativo. Para efeitos da análise, estes cinco pontos foram associados aos dois fatores considerados no estudo como determinantes para o alcance da legitimidade. Os dois primeiros pontos citados foram associados à representatividade e podem ser identificados nos fragmentos transcritos de duas falas:

“A vaidade de certas pessoas, que estão lá para não lutar pela comunidade, mas sim para si.” (Lygia – gestores)

“O que eu vejo ali que deveria acontecer, mas não acontece é o compromisso dos próprios conselheiros. Às vezes marca uma reunião todo mês, mas só enche na época das conferencias. O conselho deveria ser mais rígido com isso.” (Maria Clara – usuárias)

Na fala de Lygia pode se identificar o incômodo dela com a falta de articulação entre os conselheiros e suas bases e na de Maria Clara, com a falta de compromisso dos conselheiros com seus mandatos.

Os outros três pontos citados pelos sujeitos como maiores limites foram associados à autonomia e são bem exemplificados pelas falas do Aluísio, do Augusto, da Cecília, da Clarice e da Florbela.

“Questões relacionadas ao tempo e às despesas, que não são cobertas.

Muitos até deixam de freqüentar a reunião por não ter recurso. Falta recurso financeiro para que o conselho e conselheiros continuem atuando.” (Aluísio – usuários)

“A maior dificuldade é a manutenção, o suporte, nós temos pouco suporte físico, com relação à sala, equipamentos. No conselho, por exemplo, nós não temos acesso à internet, não temos administrativo.” (Augusto – profissionais de saúde)

“A gente tem que resolver aquela hora dentro da plenária, os usuários não sabem o que está sendo resolvido.” (Cecília – usuários)

“O conselho discute e fica aguardando que o governo resolva, o governo, por sua vez, demora em dar uma resposta concreta.” (Florbela – usuários)

“Eu acho que é assim, ele delibera, mas ele não tem a força total. O governo é que tem a força total, então, a gente delibera, mas fica muita coisa que a gente não consegue resolver.” (Clarice – profissionais de saúde)

Para o Aluísio e o Augusto os maiores limites estão relacionados à infra-estrutura, que para eles afeta tanto o conselho como os conselheiros. Já a Cecília refere-se ao fato dos conselheiros não possuírem o empoderamento necessário para tomar as decisões que lhe são requeridas.

Conforme foi observado na convivência com os conselheiros através da técnica de observação participante, a burocratização do caráter deliberativo dos conselhos é um ponto bastante discutido neste conselho distrital. E, as falas de Clarice e Florbela fazem referência a este limite, que por sinal foi o que obteve maior freqüência, em todos os segmentos, nos discursos analisados.

A participação e o controle social, por via dos conselhos, é uma forma de interlocução regulada e institucionalizada, a qual se julga ter um considerável grau de aceitação e legitimidade¹³. Se por um lado, existe a expectativa de que a institucionalização denote legitimidade; por outro, permanece a desconfiança de que o reconhecimento pode vir a ser meramente formal, ou seja, uma estratégia de esvaziar as instâncias participativas, uma forma mais sutil de negar-lhes legitimidade¹².

No Brasil, embora tenha sido o Estado quem concedeu o direito à participação e os fóruns somente tenham se formado a partir deste reconhecimento, a concessão do direito à participação por estes moldes foi fruto da luta da sociedade organizada junto a intelectuais e profissionais da saúde. A princípio, durante o processo de democratização do país, a luta pelo fórum foi um movimento de sujeitos que discordavam da forma como o Estado conduzia as políticas de saúde. Assim sendo, a institucionalização da participação social brasileira traz elementos resultantes dos movimentos de regulamentação tanto do Estado, como da população organizada, isto é, traz fatores que juntos influenciam no alcance da legitimidade do controle social.

Em virtude desta oficialização, é necessário se ter atenção à efetividade da participação, à legitimidade real do fórum. A se institucionalizar a arena de participação, embora isso não garanta necessariamente a legitimidade, há uma tendência à produção de regras mais claras de acesso, de funcionamento e da

atribuição na participação¹². Portanto, a análise de aspectos como a representatividade e a autonomia pode contribuir não só para contextualizar a realidade a que se estuda, mas também na construção da busca pela legitimidade.

Por fim, pode-se pensar que iniciativas de participação para serem legitimadas e obterem resultados precisam de apoio tanto do Estado como da sociedade: no respaldo na gestão pública, reconhecendo legitimidade às instâncias e garantindo o cumprimento de suas deliberações e condições necessárias de funcionamento; no compromisso dos sujeitos sociais com a participação; e a partir destes na promoção da cultura participativa.