5. Instrumentos de apoio à construção territorial
5.2. Os projetos e a conformação do território
Assim, tendo em vista essas observações a respeito do PTDRS, cabe agora verificar em que medida as proposições nele expressas condicionam e orientam verdadeiramente a elaboração dos projetos e a implementação das ações de desenvolvimento. A forma e o conteúdo de um território são definidos, em grande medida, pelos projetos e pelas ações concretas nele desenvolvidos27. Nesse sentido, um desafio central a ser enfrentado pelo GGETESPA é a operacionalização desse plano, ou seja, a sua transformação em projetos viáveis que garantam a sustentabilidade do processo de desenvolvimento, que integrem diferentes atores sociais e que articulem um conjunto de políticas públicas na sua construção.
O percurso do processo de aprovação dos projetos pelo MDA pode ser assim descrito. Os projetos, em geral, são elaborados pela instituição ou organização social proponente (ou por um pequeno grupo de entidades, quando se trata de um projeto desenvolvido em parceria). Em seguida, numa reunião do GGETESPA os diversos projetos que pleiteiam o acesso aos recursos do Pronat são apresentados por suas respectivas entidades, que justificam sua relevância para o território. Assim, antes de serem encaminhadas para a análise do Conselho Estadual, as propostas são discutidas e hierarquizadas, recebendo uma priorização. As propostas apresentadas ao Grupo Gestor podem ser, inclusive, recusadas. Na seqüência, os projetos são enviados ao Cedraf para que sejam avaliados: alguns são recusados, por não atenderem os objetivos do programa ou por não justificarem devidamente sua viabilidade; quando necessitam de adequações, são reenviados à entidade proponente para que sejam
27 Ricardo Abramovay, citando Bernard Kayser, lembra que “os projetos moldam os territórios” (Abramovay,
precedidas as devidas solicitações e esclarecimentos; se aprovados pelo Conselho, são enviados para homologação e liberação dos recursos pela SDT.
Em geral, são nesses momentos de apresentação, discussão e negociação dos projetos que ocorre uma participação mais intensa das diversas instituições e organizações. Entretanto, como não os seis grupos temáticos não têm uma dinâmica própria de reuniões de trabalhos, para que possam gestar suas propostas específicas e, posteriormente, articulá-las com as demais idéias nascidas nos outros grupos, os projetos continuam sendo elaborados de forma isolada. É comum ouvir que nas reuniões marcadas para discutir os projetos as entidades chegam com “seu projeto em baixo do braço”. Salvo raras exceções, permanece uma concepção de construção individualizada dos projetos, sendo difícil perceber um movimento de forças que conduza à integração do conjunto das ações projetadas.
Os projetos que vêm sendo implementados no território, com base no Pronat, têm contribuído, fundamentalmente, para estruturar e reequipar tanto as instituições governamentais quanto as organizações sociais, de maneira que tenham melhores condições de desempenhar suas ações específicas junto aos agricultores e às agricultoras familiares do Sudoeste. Entre 2003 e 2006, no Sudoeste, os 16 projetos aprovados, via Pronat, totalizaram R$ 3.821.985,19 aplicados diretamente pelo MDA28. A maior parte dos recursos tem sido direcionada para a área de investimento, especificamente para a aquisição de bens e equipamentos de infra-estrutura que busquem ampliar as capacidades de intervenção concreta junto às comunidades rurais.
Contudo, um olhar mais detalhado sobre os conteúdos dos projetos revela que há uma acentuada concentração de projetos no eixo Desenvolvimento Econômico: R$ 3.377.834,30, ou seja, o equivalente a 88,4% dos recursos foram aplicados em projetos relacionados à estruturação de redes de comercialização da produção agrícola e de cooperativas de produtores de leite, à construção de agroindústrias e unidades de armazenamento (com seus respectivos equipamentos) e à montagem de um banco de sementes da agricultura familiar29. Ainda que as ações de muitos desses projetos dialoguem com as dimensões social e ambiental, fica claro que o foco principal dos resultados propostos situa-se no plano econômico. Os demais projetos foram direcionados para os eixos Educação do Campo e Desenvolvimento Humano e Qualidade de Vida, visando a reestruturação de Casas Familiares Rurais, a construção de um centro de formação em agroecologia e a promoção de cursos de formação de agentes de desenvolvimento.
Como muitos desses projetos estão direcionados para a estruturação física das instituições e organizações, visando a aplicação dos recursos, principalmente para a compra de veículos, motos e equipamentos de informática, pode-se argumentar que essas ações dialogam com
28 Ainda que haja diferenças em relação à soma dos valores alocados pela SDT/MDA, de toda maneira, trata-se
de um volume de recursos muito pequeno, quando comparado ao total de recursos públicos movimentados por meio das diversas políticas governamentais que beneficiam os 42 municípios do território.
29 No entanto, esse percentual é ainda maior porque não incluem os recursos da Emater e da Cresol que foram
obtidos com base em negociações políticas realizadas diretamente em Curitiba e que não passaram por um debate interno no Grupo Gestor. Refere-se a projetos de estruturação dessas instituições para que pudessem melhor desenvolver suas atividades nos territórios do estado, cujos recursos foram direcionados principalmente para a aquisição de carros, motos e equipamentos de informática. Por se tratarem de projetos de abrangência multiterritorial, foram negociados diretamente junto ao Cedraf.
o “fortalecimento das organizações/articulações e instituições no desenvolvimento de novas
organizações da agricultura familiar, estimulando a participação dos atores na discussão do território” (GGETESPA, 2006, p. 20). No caso específico do projeto de sementes, fica clara a
relação com a ação, também estabelecida nesse eixo: “resgatar as sementes crioulas/
cultivares locais como fator de autonomia” (idem, p. 21). Por fim, os dois projetos voltados
para incentivar a produção e comercialização de produtos agroecológicos podem ser vistos na sua relação com a ação “incentivar a agroecologia, sistemas agroflorestais e outras formas de
uso racional do meio ambiente”, definida no eixo Recuperação e Gestão Ambiental. Porém,
mesmo reconhecendo essas interrelações, fica evidenciado o peso dos projetos na área econômica, especificamente da produção agrícola, e a significativa ausência de ações que promovam a ampliação das competências locais, da democratização das relações políticas e dos espaços de cidadania participativa, da universalização do acesso aos conhecimentos e aos saberes, da preservação da sociobiodiversidade, da melhoria da qualidade de vida etc. Por outro lado, é necessário reconhecer que para se implementar projetos que atendam às demandas dessas outras dimensões do processo de desenvolvimento torna-se essencial mobilizar recursos provenientes de novas fontes de financiamento.
Além da centralidade das ações no eixo econômico, outra característica importante está relacionada à pulverização da distribuição dos recursos em projetos que nem sempre possuem uma relação de complementaridade das ações propostas30 ou mesmo de integração entre diferentes atores. Em geral, essa tendência à fragmentação dos projetos (uns com valores mais elevados e outros, mais reduzidos) expressa uma lógica de “leilão de recursos”, distribuídos conforme o peso político das representações que participam mais ativamente do GGETESPA. Diante dessas considerações, é possível verificar as dificuldades encontradas para se traduzir o objetivo declarado no PTDRS (construir no território do Sudoeste um “desenvolvimento multidimensional”) em ações que efetivamente apontem para esse caminho. Nesse sentido, o território que está sendo moldado por esse conjunto de projetos, nem sempre articulados e integrados numa mesma estratégia de desenvolvimento, tende a apresentar uma face agrícola bem acentuada. Além disso, é importante avaliar se a implementação desses projetos tem criado caminhos sustentáveis que conduzam à revitalização e dinamização das economias locais, ao redirecionamento dos investimentos públicos do Estado.
A articulação territorial proporcionada por essa política do MDA constitui-se, na verdade, numa oportunidade para que as instituições governamentais e as organizações sociais ampliem e consolidem suas estruturas operacionais, tendo por base o acesso aos recursos do Pronat. Concretamente, para os diversos atores sociais envolvidos nessa articulação política, a estratégia de empoderamento institucional definida nesse programa tem resultado numa forma de percepção e de apropriação dos recursos disponibilizados como uma oportunidade de ampliar e fortalecer sua estruturação física31.
30 As únicas exceções foram os projetos ligados à estruturação da rede de comercialização e das Casas Familiares
Rurais que receberam apoio financeiro por três anos consecutivos.
31 O receio de que o Pronat seja mais um programa governamental passageiro, de vida curta, eventualmente
extinto numa mudança do governo federal, faz alguns atores sociais pensarem de forma bem pragmática: “é isso
Por outro lado, é preciso ressaltar que, desde a formação do território do Sudoeste, em fins de 2003, até o momento, não houve nenhum tipo de iniciativa por parte do colegiado territorial no sentido de apresentar projetos a outras fontes de recursos públicos que viessem a viabilizar suas estratégias de desenvolvimento. O único espaço de intervenção mais ampliada do GGETESPA tem sido o Fórum da Mesorregião Grande Fronteira do Mercosul32 que integra as regiões Sudoeste do Paraná, Oeste de Santa Catarina e Alto Uruguai do Rio Grande do Sul. Mas, até o momento, nenhum projeto foi executado no território do Sudoeste com base nos recursos provenientes da Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR). Esse exemplo revela a dificuldade central do GGETESPA de se articular com outros espaços de política pública para buscar viabilizar as orientações estratégicas formuladas no PTDRS e, com isso, abrir novas fontes de recursos que favoreçam a implementação dos arranjos territoriais propostos.
Analisando-se o comportamento político dos atores, fica evidenciada a necessidade de se consolidar e qualificar o debate sobre a abordagem territorial de desenvolvimento sustentável. A discussão desse tema a partir do método de construção desse enfoque, e não simplesmente pela “política de desenvolvimento territorial” em si, pode viabilizar uma ampliação do leque de perspectivas, tornando esse debate mais rico e profundo.
Uma proposição dessa natureza pressupõe uma avaliação da concepção que subjaz e informa a grande maioria das ações planejadas: os projetos revelam a predominância de uma visão setorial dos processos de desenvolvimento. O PTDRS, apoiando-se nos documentos do MDA, considera território como “um espaço físico, geograficamente definido, geralmente contínuo,
compreendendo a cidade e o campo, caracterizado por critérios multidimensionais”
(GGETESPA, 2006, p. 6). Se essa definição de território for aplicada ao Sudoeste, perceber- se-á o quanto ela está distanciada da realidade social, uma vez que até aqui o território tem sido um espaço político para beneficiar quase exclusivamente a um único ator social: a agricultura familiar ou, de modo ainda mais restrito, as instituições governamentais e organizações da sociedade civil que desempenham atividades de estruturação e dinamização de processos fundamentalmente de cunho econômico a esse ator. Nesse sentido, um olhar ainda que superficial sobre os projetos revela uma relação muito tênue tanto com os espaços urbanos quanto com a concepção multidimensional do desenvolvimento, na medida em que essas formas de relacionamento não são objetivadas nas práticas concretas e cotidianas. No entanto, cabe destacar que as ações realizadas até o momento na região constituem-se em importantes passos na direção de um novo projeto para o meio rural. A partir dos avanços já conquistados, pode-se, inclusive, tecer relações mais equilibradas com outros setores da economia e da sociedade.
32 O Ministério de Integração Nacional instituiu a “Mesorregião” como o instrumento político de articulação
territorial responsável pela discussão e implementação das ações ligadas à Política Nacional de Desenvolvimento Regional (PNDR), particularmente dos Planos Mesorregionais de Desenvolvimento. Da mesma forma que os territórios, as messorregiões contam com a participação de representantes do governo, da iniciativa privada e da sociedade civil na composição de seu colegiado gestor. Avaliações obtidas nas entrevistas de campo revelam que esse espaço tem sido hegemonizado pelo Sebrae e por instituições de ensino comunitário.