Os requisitos dos atos administrativos

O ato administrativo, além de criar efeitos jurídicos, deve estar constituído por

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LAZARINI, Álvaro. Estudos de Direito Administrativo. 2. ed. São Paulo: Revista dos Tribunais,1999. p.45. 14

requisitos, ou como muitos autores adotam, elementos chamados por competência, forma, objeto, motivo, e finalidade. Assim está escrito nos ensinamentos de Marcello Caetano:

Para um acto administrativo ser válido é necessária a verificação de vários requisitos. Em primeiro lugar, a conduta há de ser proveniente de um órgão da administração competente para a adoptar. Depois é indispensável que, havendo exigências legais quanto ao processo de formação e de manifestação de vontade, sejam observadas as formalidades e forma prescritas. O acto visa a produzir efeitos jurídicos num caso concreto: tal é o seu objeto. Ora para que os efeitos jurídicos se produzam validamente é preciso que sejam respeitadas certas normas quanto à individualização do caso concreto e quanto aos requisitos objetivos e subjetivos que são pressupostos da lei. Enfim, o acto administrativo tem de ter um fim de interesse público. Este fim reveste a maior importância no caso de serem exercidos poderes discricionários.15

No Estudo dos requisitos ou elementos do ato administrativo não há um entendimento definitivo dado pelos autores, porém o mais comum é a presença de cinco elementos constituídos pelo: a) sujeito, b) forma, c) objeto, d) motivo, e e) finalidade. Afirma-se que a definição dos elementos está ligada à utilidade indicada por determinado autor, ou seja, algo que não está ligado a um conceito teorético.

A importância dessas referências se verifica quando no ato administrativo falta um destes elementos. O ato será inválido; o exemplo disto está no artigo 2º da lei 4.717 de 20de junho de 1965, conhecida por Lei da Ação Popular, lembrada pelo Desembargador Álvaro Lazarini16. Ela estabelece serem nulos os atos marcados por vício de incompetência, vício de forma, ilegalidade de objeto, inexistência dos motivos e desvio de finalidade.

Os elementos constituídos são caracterizados conforme os entendimentos descritos; a competência se dá quando os atos do agente foram dentro das suas atribuições, possuidoras dos poderes administrativos estabelecidos na respectiva

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CAETANO, Marcello. Princípios fundamentais do direito administrativo. Coimbra: Almedina, 1996. p.114.

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função fixada em lei.

Neste complemento ainda convém lembrar a definição formalizada por Maria Sylvia Di Pietro que sobre o ato administrativo diz: “a declaração do Estado ou de quem o represente, que produz efeitos jurídicos imediatos, com observância da lei, sob regime jurídico de direito público e sujeita a controle pelo Poder Judiciário”.17

No entendimento para os elementos ou requisitos, Alexandre de Moraes entende que à competência, que é ligada aos sujeitos, existem três pontos básicos a serem analisados, ou seja, a competência do agente relacionada à competência material, pois se considera a matéria tratada pelo agente administrativo como pertencente às atribuições legais levando em consideração também o seu grau hierárquico; há ainda a competência territorial a qual se verifica o limite territorial do agente em poder exercer as funções; e por fim, a competência por limitação temporal

que compreende o exercício das atribuições com base no tempo de suas atividades legais

Nestas conceituações diz o professor argentino Roberto Dromi:18 “a observância da competência é indispensável para a atuação válida do órgão. A competência condiciona a validade do ato”.

O outro requisito que constitui o ato administrativo é a existência da forma do ato; portanto se há qualquer situação que invoque o vício da forma, ocorrerá a nulidade. A forma é a exteriorização do ato onde se adotam todos os cuidados com os procedimentos exigidos por lei para a realização da sua consecução e torna-se muito importante com a concretização da formalização exigida, sempre aos cuidados da lei. A forma assim está intimamente ligada ao princípio da publicidade.

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DI PIETRO, op. cit., p.162. 18

DROMI, José Roberto, Derecho administrativo, p. 227. In: MORAES, Alexandre. Direito constitucional

Os atos da vida privada quase sempre são informais, poucos são formais como a venda e compra de imóvel. Os atos da vida pública, porque são públicos, são sempre formais. Os atos informais da vida pública são acontecimentos desprezíveis desprovidos, portanto de efeitos jurídicos perante a sociedade civil.

O objeto também se torna importante como requisito, pois se revela quando o resultado do ato administrativo acaba por violar a lei, a norma ou mesmo o regulamento. O objeto é propriamente o conteúdo do ato administrativo que faz efeito jurídico, modificando, criando ou preservando situações de direito; ele não pode ser violador da lei ou normas e deve alcançar o resultado pretendido no ato. Em outras palavras, o objeto do ato administrativo é a sanção prevista pela lei aplicada ao caso específico.

Pelo requisito motivo, entende-se o pressuposto fático do ato administrativo: o servidor chegou atrasado, então foi repreendido. “Chegar atrasado” é o pressuposto do ato. “Repreensão” é a sanção, ou seja, o objeto do ato.

Todo ato deve ter motivo e o seu motivo deve manter uma relação de causalidade com o seu objeto, sob pena de nulidade. A questão cinge-se, pois, no patamar da inadequação ou na inexistência de motivo.

O motivo se faz importante para não se desenvolver a arbitrariedade por parte do responsável na elaboração do ato, permitindo a verdadeira análise de legalidade. O motivo é um acontecimento que se dá antes do ato e que autoriza a sua edição.

O professor Celso Antônio Bandeira de Mello19 exemplifica citando aquele agente público que remove determinado funcionário por falta de trabalho suficiente do local em que presta serviços, e o funcionário demonstra o contrário, ou seja, o intenso acúmulo de serviço na unidade em que trabalha, constituindo, assim, um motivo irreal ou inadequado para o ato.

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Por derradeiro, a finalidade leva mais uma vez ao entendimento de que todo o ato administrativo deve conduzir à realização do bem comum da sociedade visando à manutenção do interesse público. Para cada ato administrativo deverá haver a finalidade adequada a ser alcançada, para que não se provoque desvio de finalidade, e por conseqüência atinja outro fim diferente daquele previsto pela lei.

A lei pode apontar um ou vários alvos. Algumas normas miram apenas para o “interesse público”. Se a lei fala olha apenas na direção do interesse público, o agente pode agir livremente no exercício da competência, desde que satisfaça qualquer interesse público. Se a lei aponta para um único interesse público, o administrador somente pode ir em sua direção. Se a lei indica vários interesses públicos, o agente há de alcançar o melhor dos interesses públicos revelados pela norma. Sob pena de invalidez.

Os escritos de Eduardo Garcia de Enterria ensina que:

Os poderes administrativos não são abstratos, utilizáveis para qualquer finalidade, são poderes funcionais, outorgados pelo ordenamento em vista de um fim específico, com o que apartar-se do mesmo obscurece sua fonte de legitimidade.20

Qualquer desrespeito ao requisito da finalidade, ocorre desvio de finalidade, também conhecido como desvio de poder (conhecido pelo direito italiano como o “Sviamento di potere”).