Os subsídios e os instrumentos urbanísticos

Mesmo com todo o aporte do setor pri- vado, o financiamento da regeneração urbana na América Latina continua a depender das tradicionais formas de intervenção estatal lo- cal, quais sejam: a aquisição direta de imóveis pela desapropriação; a regulação urbanística e

10 _{Pesquisa realizada no Brasil, em 1998, mostra que}

as 500 maiores empresas privadas, as 99 maiores empresas públicas, os 50 maiores bancos e os 2 mais importantes

holdings estatais constituem o universo mais significativo de empresas que investem em cultura por meio da Lei de Incentivo (Rouanet).,

das edificações históricas e artísticas; os incen- tivos fiscais e os subsídios; as transferências dos direitos de propriedade e, por fim, o apri- moramento da consciência social sobre a con- servação das áreas urbanas por meio da edu- cação (Rojas, 2002: 7-9).

Os esforços de regeneração urbana na América Latina devem-se à ação decisiva dos governos locais na montagem de parcerias público-privadas e, especialmente, no financi- amento, com recursos próprios, dos projetos por um longo período. Projetos como os dos centros históricos de São Luís do Maranhão e de Salvador da Bahia (o Pelourinho) foram realizados e mantidos por mais de vinte e dez anos, respectivamente, com recursos dos Go- vernos Estaduais. Entretanto, foram os go- vernos municipais os principais promotores dos projetos de regeneração, realizando es- forços enormes de financiamento com recursos próprios, bem como, sobretudo, articulando recursos de transferências nacionais e re- gionais e empréstimos internacionais. Os casos do Recife, Quito, Montevidéu e Buenos Aires são significativos do financiamento municipal. Cabe ainda ressaltar as iniciativas muni- cipais para criar fundos específicos para novos projetos de regeneração, ou a operaciona- lização dos já implantados. Contudo, o sucesso dessas iniciativas ainda está por acontecer, porque esses fundos não foram ainda regula- mentados como, por exemplo, o de Olinda no Brasil, ou não conseguiram criar os instru- mentos de captação de recursos para sua ope- racionalização.

Nas duas últimas décadas, os tradicionais instrumentos de financiamento dos governos locais vêm sendo complementados por outros dos governos estaduais (provinciais) e naci- onais.

6.1 Fundos nacionais e regionais Na América Latina, os fundos nacionais e regionais voltaram a ser importantes instru- mentos para o financiamento da regeneração de áreas patrimoniais depois da crise dos anos 1980 – 1900. Os fundos existem em vários paí- ses da região, mas o Brasil é um dos que mais avançaram nesse ramo do financiamento.

O caso do Brasil

Desde o ano 2000, o número de projetos de regeneração urbana financiados com recursos do orçamento nacional vem crescendo conti- nuamente. Duas são as causas desse aumento. A primeira está relacionada com o crescente número de emendas de parlamentares ao or- çamento destinadas a projetos de preservação do patrimônio urbano, especialmente em cen- tros históricos importantes. Deputados fede- rais e Senadores descobriram que as obras para a preservação do patrimônio cultural material podem ser bons veículos para formar uma imagem positiva junto aos eleitores. A segunda tem origem na criação, em 2003, do Ministério da Cidade (MCidades). Esse ministério ficou responsável pelo direcionamento estratégico do financiamento do desenvolvimento urbano, centralizando no banco estatal Caixa Econô- mica Federal (CEF) a gestão financeira dos recursos. Dentre os programas criados pelo

ministério estão o Programa de Reabilitação de Áreas Urbanas Centrais, o Programa de Revitali- zação de Sítios Históricos e o Programa Revitali- zação de Bens do Patrimônio Histórico Nacional, trabalhando todos com recursos do Orçamento Geral da União. Nos programas, o Ministério das Cidades procede à seleção das operações a serem atendidas e informa à CEF para fins de análise e contratação da operação.

O Programa de Reabilitação de Áreas Ur- banas Centrais destina-se à conversão de imó- veis ociosos, nos centros urbanos, em habi- tações para famílias com renda de até seis sa- lários-mínimos. Esse Programa é parte inte- grante de uma nova política urbana que se apoia na utilização de instrumentos do Esta- tuto da Cidade e na pactuação e articulação entre os mais diversos agentes públicos e pri- vados implicados em ações de urbanização. Foram escolhidas como cidades prioritárias: São Luís (MA), Recife (PE), Belo Horizonte (MG), Salvador (BA), Rio de Janeiro (RJ), São Paulo (SP) e Porto Alegre (RS). Entretanto, a resposta a esse estímulo tem sido muito baixa, especialmente pela pouca inclinação das muni- cipalidades em aplicarem os instrumentos do Estatuto.

O Programa de Revitalização de Sítios Históricos, por sua vez, tem como objetivo promover a regeneração de sítios históricos por meio de ações que integrem a preservação de patrimônio e o desenvolvimento urbano. Possui uma abrangência ampla, pois con- templa os aspectos culturais, econômicos, so- ciais, financeiros e urbanos. O papel da CEF é financiar projetos de conversão de imóveis

comerciais e de serviços para o uso residencial e misto, mediante a concessão de crédito indi- vidual para: a reconstrução de imóveis em ruínas; a aquisição ou recuperação de imóveis antigos degradados, vagos ou ocupados, e a construção em terrenos vazios ou subutili- zados.

Para tais financiamentos, é permitida a utilização de imóveis desapropriados pelas municipalidades. Quando o valor do financi- amento é insuficiente para custear as obras de recuperação, é permitido o aporte de outras fontes de recursos estaduais, municipais ou da iniciativa privada, por meio dos mecanismos da Lei Rouanet. Esse programa fornece crédito aos investidores e utilizam para isso fundos de poupança forçada, como o Fundo de Garantia por Tempo de Serviço (FGTS) e o Fundo de Amparo ao Trabalhador, além do Fundo de Arrendamento Residencial (FAR).11

Para a execução do programa, a CEF dis- ponibiliza recursos por meio de linhas de cré- dito, especialmente a do Programa de Arren- damento Residencial (PAR), que se destina à moradia da população de baixa renda nos grandes centros urbanos, sob a forma de ar- rendamento residencial, com opção de compra no final do prazo contratado.

O Programa Revitalização de Bens do Pa- trimônio Histórico Nacional objetiva revita- lizar bens do patrimônio histórico nacional e das áreas de seu entorno. Até o presente mo-

11 _{O Governo Brasileiro emprestou à CEF três bilhões}

e seiscentos milhões de reais para formar o FAR e operar o Programa de Arrendamento Residencial.

mento, esse programa não havia iniciado sua operacionalização.

A utilização dos fundos de poupança for- çada (FGTS e FAT) como fonte de financia- mento para o desenvolvimento urbano tem-se restringido, basicamente, a projetos de infra- estrutura urbana e à concessão de créditos para a aquisição privada de imóveis residenciais. A CEF e o BNDES são os principais bancos a utilizar esses fundos (Bernardino, 2005). A destinação desses fundos para projetos de re- generação urbana e conservação de imóveis patrimoniais é um fato recente, que ainda não produziu fatos relevantes para permitir uma avaliação mais cuidadosa da sua eficácia eco- nômica e social.

O Governo Federal aprovou recentemente a criação de fundos imobiliários de investi- mento, amplamente utilizados em países eu- ropeus e nos Estados Unidos para o financia- mento de projetos de regeneração. Entretanto, esse instrumento está iniciando sua operacio- nalização destinando seus recursos para a aquisição preferencial de shoppings centers e galpões industriais (Castello Branco, Monteiro, 2003).

Outros países

Nos países da América Latina, foram identificados os seguintes fundos em operação:  O Fundo para a Proteção da Cidade de São Domingos, na República Domini- cana;

 O Fundo de Salvamento, do Equador, formado por uma parcela do imposto

de renda, e destinado à recuperação de edificações e de áreas urbanas de inte- resse patrimonial nacional de grande importância para o projeto de revitali- zação de Quito;12

 _{O fundo de US$ 45 milhões para a rea-} bilitação do centro histórico da cidade do México, criado pelo Governo de Distrito Federal e administrado pelo Fideicomiso del Centro Histórico de la Ciudad de México.13

6.2 Subsídios e isenções fiscais A isenção de partes dos impostos munici- pais sobre os serviços para empresas de tec- nologia da informação e comunicação (TIC) do município do Recife (Brasil), para a locação das unidades produtivas no centro histórico da cidade;

Isenção de parte dos impostos municipais sobre a propriedade imobiliária urbana para edificações que sejam restauradas no todo ou em parte.

Além dos clássicos mecanismos de isenção e subsídios, os governos centrais latino- ameri- canos promoveram nos últimos anos a apro- vação de leis de reforma urbana, como no caso do Brasil, do Estatuto da Cidade, o que per- mite aos municípios adotarem instrumentos urbanísticos que facilitam a relocação de recur- sos urbanos ociosos (especialmente terra e edificações subutilizadas ou vazias) para pro-

12 _{Ver estudo de caso do Centro Histórico de Quito na}

sessão 3 do capítulo III.

13 _{Ver estudo de caso do Centro Histórico da Cidade}

jetos de desenvolvimento urbano, como os de regeneração. Esses instrumentos já são utili- zados em países desenvolvidos, como, por exemplo: o imposto predial progressivo, a outorga onerosa, a transferência do direito de construir, o consórcio imobiliário urbano, dentre outros (Jordan, Simioni, 2003: 52). Tais instrumentos abrem para os municípios a pos- sibilidade de criarem fontes de arrecadação própria, além dos impostos sobre a propri- edade e os serviços urbanos (Fragomeni, sd). Por exemplo, o Município de São Paulo uti- lizou dois instrumentos para viabilizar um grande projeto de renovação urbana de um bairro de classe média: a operação urbana as- sociada a um certificado de potencial adicional de construção (CEPAC), referentes à outorga de potencial construtivo adicional e de alte- ração dos parâmetros de uso e ocupação do solo (Campos-Pereira, 2002: 184).

Recente estudo da CEPAL considerou es- ses instrumentos como elementos funda- mentais para o financiamento da regeneração de áreas urbanas históricas do continente (Jor- dan e Simioni, 2003), apesar da sua pouca apli- cação. A eficácia dos mesmos depende de uma mudança no padrão do investimento imobi- liário do setor privado e, especialmente, de restrições fortes dos índices de utilização dos terrenos urbanos. O caso do Centro Histórico da Cidade do México é emblemático da difícil operacionalização dos CEPACs devido ao baixo interesse do mercado, frente a uma le-

gislação muito flexível quanto as índices de construção fora do centro histórico.14

6.3 Fundos imobiliários

Desde meados dos anos 1990, os fundos imobiliários, como o FII, o FIP e o CRI, são bastante utilizados na América Latina, especi- almente em países com um mercado de capi- tais de grande porte. Sandroni (2009) estima que existem mais de oitenta fundos imobili- ários em operação no Brasil, e na Bolsa de Va- lores de São Paulo (BOVESPA) são comercia- lizados títulos de mais de vinte desses fundos. Entretanto apesar da grande importância des- ses instrumentos, eles foram pouco utilizados para a recuperação ou regeneração de áreas urbanas patrimoniais. Esses instrumentos são facilmente aplicáveis em novos empreendi- mentos, pois em áreas urbanas consolidadas, como os centros históricos, onde a reforma dos imóveis é a regra e não a construção nova, a sua aplicação requer grande capacidade do gestor urbano para consorciar proprietários em condomínio imobiliários, ou a presença de intermediários de grande prestígio no mercado que façam essa tarefa. Como as áreas urbanas patrimoniais ainda não se tornaram ativos de grande interesse para o mercado, essa tarefa torna-se muito complexa, dependendo quase exclusivamente de gestores públicos que não possuem o reconhecimento do mercado para atuarem como intermediários ou gestores dessa nova forma de propriedade.

14 _{Ver estudo de caso sobre o Centro Histórico da}

7. As agências multilaterais de