migrantes Mercedes Hoces Quinteros*
1. Os trabalhadores migrantes e a seguridade social
Inicialmente, os mecanismos de previdência social para assegurar níveis mínimos de renda à população idosa da sociedade estavam baseados na estrutu- ra familiar, em que a fundamental fonte de renda dos idosos eram os próprios filhos ou familiares. Ao final do século XIX, com a aparição dos mercados mo- dernos, os Estados começaram a organizar os sistemas de Previdência Social.
Em geral, estes sistemas estabeleceram-se como um mecanismo administrador de transferências entre as gerações, impondo aos trabalhadores ativos a obrigação de realizar contribuições que permitissem financiar certos benefícios pré-definidos àqueles trabalha- dores que se retiravam da força de trabalho ao cumprir certos requisitos mínimos. Foi assim que os diferentes Estados organizaram Sistemas Nacionais de Seguridade Social de acordo com a realidade de cada um, de aplicação territorial exclusiva e absolutamente soberana.
Com relação aos trabalhadores migrantes, esses regimes nacionais de Seguri- dade Social adotaram diversas medidas:
- Exclusão de estrangeiros;
- Igualdade entre estrangeiros e nativos;
- Proteção condicionada e diferenciada segundo a origem ou nacionalidade do estrangeiro.
Após a Segunda Guerra Mundial, foram produzidos movimentos de migra- ção importantes, os quais sujeitaram esses trabalhadores, sucessivamente, às legisla- ções de Seguridade Social dos diferentes países onde trabalharam. Isso os expunha
Portabilidade dos fundos previdenciários: Uma nova alternativa para os trabalhadores migrantes
à perda do benefício de seus direitos em via de aquisição, quando o desfrute desses direitos dependia do cumprimento de um determinado período de seguro.
Tal situação obrigou os Estados, preocupados cada vez mais em aumentar a cobertura da Seguridade Social, a buscar mecanismos de proteção para esse tipo de trabalhador. Não obstante, as normas geradas individualmente pelos próprios Esta- dos não foram capazes de solucionar, por si só, os efeitos produzidos pela migração dos trabalhadores, mesmo em acordo com aquelas legislações que os incluíam e equiparavam aos nativos.
Com relação à equiparação, não se pode chegar a limites que permitam com- putar o tempo de contribuição em outro país, o que dificulta a aquisição do direito aos benefícios por parte desses trabalhadores, especialmente nos casos de aposenta- doria por idade, quando se exigem grandes períodos de contribuição.
Como conseqüência disso, foram implementados acordos ou convenções internacionais, bilaterais ou multilaterais, com o intuito de trazer soluções para os trabalhadores migrantes. As convenções foram baseadas nos princípios de igualdade de tratamento, reciprocidade, determinação da legislação aplicável, conservação dos direitos adquiridos e conservação dos direitos em curso de aquisição.
O primeiro desses princípios refere-se à possibilidade de os trabalhadores migrantes receberem as prestações da Seguridade Social sob as mesmas condições que os trabalhadores nativos do país de imigração. A igualdade de tratamento vai acompanhada do princípio de reciprocidade, ou seja, o país que oferece igual trata- mento aos trabalhadores migrantes e nativos exige o mesmo tratamento dos países para onde seus nativos emigraram.
O terceiro princípio refere-se a garantir aos trabalhadores migrantes a sujei- ção a uma determinada legislação e o amparo estipulado por ela. Segundo a regra geral, o trabalhador está assegurado no país onde exerce sua atividade de trabalho, independente do país onde resida ou tenha seu domicílio.
O quarto princípio — conservação dos direitos adquiridos — diz respeito a ga- rantir o direito às prestações independente do lugar de residência, ou seja, impede que as prestações sejam limitadas aos beneficiários que residem no território do país onde adquiriram os direitos. Além disso, esse princípio está unido à obrigação de remeter o pagamento das prestações no estrangeiro sem deduções em situação alguma.
Finalmente, o quinto princípio — conservação dos direitos em curso de aquisição — refere-se à totalização dos períodos de contribuição para adquirir o direito às prestações, ou seja, a contabilização de todos os períodos de contribuições efetuadas pelo trabalhador independente da legislação de Seguridade Social sobre a qual foram cumpridos.
Como conseqüência, essas Convenções de Seguridade Social permitem aos trabalhadores que, por diversas razões, prestaram serviços nos Estados-membros da Convenção, quando necessário, totalizar os períodos de contribuições efetuadas nos países envolvidos, a fim de adquirir o direito às prestações contempladas pela legislação interna de cada Estado contratante e, assim, possibilitar uma continuidade previdenciária. Nessa situação, cada Estado paga de acordo com as contribuições efetuadas sobre sua legislação (pro rata).
Além disso, permitem que os benefícios previdenciários adquiridos em um dos Estados contratantes possam ser recebidos em outro, quando os trabalhadores mudarem de país, sem reduções ou exigência de residência no Estado outorgante do benefício.
Da mesma maneira, caso os trabalhadores mudem de país de residência, é possível apresentar os requerimentos no país acolhedor para prestações outorgadas em outro Estado contratante.
Por fim, estabelecem condições especiais para certas categorias de trabalha- dores, tais como: tripulantes de naves e aeronaves, aqueles em missões diplomáticas, funcionários públicos e trabalhadores enviados por seu empregador a outro Estado por um período determinado de tempo. Dessa forma, permitem-lhes efetuar suas contribuições previdenciárias em seu país de origem em vez daquele onde exercem sua atividade.
Apesar de as Convenções antes descritas terem sido uma ferramenta útil de proteção aos trabalhadores migrantes, a totalização dos períodos de seguro perde eficácia quando, produto das reformas da Seguridade Social, surgem os sistemas baseados na capitalização individual.
Nesses sistemas, ao estabelecer contribuições definidas e benefícios em fun- ção da poupança individual, cria-se novamente uma falta de proteção aos trabalha- dores migrantes; de maneira que a totalização dos períodos de contribuição só faz sentido para os benefícios mínimos que outorga o Estado em seu papel subsidiador, chamado primeiro pilar de Seguridade Social.
Ao observar, por um lado, a importância do processo de reforma iniciado no Chile em 1981 — que, atualmente, envolve um número crescente de países, como se pode notar na Tabela 1 — e, por outro, a globalização cada vez maior das economias, faz-se necessário que os Estados considerem a possibilidade de incor- porar às Convenções de Seguridade Social normas relativas à portabilidade das poupanças previdenciárias, quando se trata de países com regimes previdenciários baseados na capitalização individual, a fim de outorgar uma melhor proteção aos trabalhadores migrantes.
Portabilidade dos fundos previdenciários: Uma nova alternativa para os trabalhadores migrantes
Tabela 1: Países que reformaram seus sistemas previdenciários
PAÍS Início das Tipo de Sistema
Operações Único1 Misto2 Integrado Misto3 em Concorrência AMÉRICA LATINA Argentina 1994 X X Bolívia 1997 X Colômbia 1994 X Costa Rica 2000 X Chile 1981 X Equador (*) X El Salvador 1998 X México 1997 X Nicarágua (*) X Peru 1993 X República Dominicana 2003 X Uruguai 1995 X
EUROPA CENTRAL E OCIDENTAL
Bulgária 2002 X Croácia 2002 X Eslováquia (*) X Estônia 2002 X Rússia 2004 X Hungria 1998 X Letônia 2001 X Lituânia (*) X Macedônia 2003 X Polônia 1999 X ÁSIA Cazaquistão 1998 X Fonte: FIAP
(*) Países onde está sendo implementado.
1 Sistema Único: a filiação ao sistema é de caráter obrigatório para os trabalhadores
com vínculo empregatício. Os fundos são administrados por entidades privadas fiscalizadas por uma entidade pública. Esse sistema substitui completamente o sis- tema de repartição existente. O México se diferencia porque sua administração é múltipla (privada, pública, cooperativas etc.) e, durante o período de transição, o benefício pode ser definido ou não-definido, já que os trabalhadores que estavam filiados ao sistema de repartição na época da reforma podem escolher, no mo- mento da aposentadoria, entre a soma acumulada em sua conta individual ou o benefício calculado de acordo com as normas do sistema público anterior. Nesses países, os filiados ao sistema antigo tem tido várias opções: no Chile, tiveram um prazo para decidir entre ficar ou mudar; em El Salvador, só um grupo etário inter- mediário tem a mesma opção (os idosos devem ficar, enquanto que os jovens de- vem mudar); e, na Bolívia e no México, todos os filiados ao sistema antigo devem, obrigatoriamente, mudar para o novo.
2 Sistema Misto Integrado: o regime de capitalização individual e o de repartição coexis-
tem. A contribuição como porcentagem da remuneração do trabalhador distribui-se entre os dois regimes. A filiação a um dos dois é obrigatória de acordo com a renda (Uruguai), com a idade (Bulgária e Polônia) e o tipo de trabalho (Bulgária). No caso da Argentina, o sistema possui um componente misto integrado (o trabalhador contribui, de maneira obrigatória, com uma porcentagem de sua renda, aportado pelo empregador, para o re- gime de repartição) e um componente misto em concorrência (o trabalhador escolhe um dos regimes para filiar-se e contribui com uma porcentagem adicional de sua renda).
3 Misto em Concorrência: o regime de capitalização individual e o de repartição são
concorrentes. Os trabalhadores (tanto aqueles filiados na época da reforma quanto os novos no mercado de trabalho) estão obrigados a escolher um dos regimes. A contribuição do trabalhador é destinada integralmente ao regime escolhido.