Outras questões relevantes para a regulação das tarifas

3.2.7.1 Carreira comum

O mecanismo de carreira comum (common carrier) consiste na dissociação entre o suprimento básico do serviço e os canais de transporte e distribuição, incentivando a competição na produção (Gomes, 1998, p.54).

Ramos (1993, p.47) destaca que esse mecanismo vem sendo utilizado em uma série de serviços, dentre os quais, nos casos da geração de eletricidade e da telecomunicação a longa distância, a utilização comum do canal de transporte, possibilitando a concorrência entre diferentes produtores, tem resultado na sua descaracterização como monopólios naturais. O autor ainda aponta outros aspectos interessantes com relação ao mecanismo, a saber: competição por melhores condições de aquisição do serviço no atacado, inclusive com o desenvolvimento de mercados spot; redução do poder de mercado das firmas em relação ao regulador; e melhora da informação disponível tanto ao regulador, quanto aos investidores e acionistas, criando incentivos à eficiência através do controle corporativo (ver item a seguir).

Para efetivar o mecanismo, os principais aspectos a serem considerados e monitorados são: o acesso aos sistemas (grid) de transmissão e distribuição que devem garantir uma perfeita interconexão; a possibilidade de colusão; e a expansão do sistema que deve ser pensada de forma integrada (Gomes, 1998, p.54) e (Ramos, 1993, p.47).

3.2.7.2 Exclusividade na prestação do serviço

Normalmente a prestação de serviços públicos com necessidade de redes se dá através da outorga de concessão com direito de fornecimento única e exclusivamente pela concessionária. Tal exclusividade, limitando a entrada de outro fornecedor, a princípio visa proporcionar ao investidor a garantia do retorno do capital aplicado. Entretanto, com a adequada separação das atividades potencialmente competitivas das tipicamente de monopólio natural, é possível estabelecer a concorrência com o pagamento pelo acesso às redes. No setor elétrico, por exemplo, o estabelecimento dos chamados clientes livres possibilita a concorrência nas atividades de produção e comercialização mediante o pagamento pelo livre acesso aos sistemas de transmissão e distribuição.

3.2.7.3 Competição no mercado de capitais

A competição no mercado de capitais pelo controle acionário da firma (takeover) seria mais um estímulo ao comportamento eficiente. Entretanto, Ramos (1993, p.49) destaca que a questão da ameaça de tomada de controle acionário é muito ampla e complexa, dependendo de uma série de fatores e especificidades de cada caso. Ainda, o autor conclui que o investidor

de empresas de serviços públicos teria preferência por menores riscos, o que estimularia um comportamento condizente com o mecanismo institucional em que a firma se insere.

3.2.7.4 Concorrência com produtos substitutos

Também conhecida como competição monopolista Chamberliana, a concorrência com produtos substitutos refere-se à concorrência de indústrias que prestam serviços diferentes, mas com o mesmo objetivo, ou seja, como o próprio nome indica, os serviços ou bens são substitutos. Essa competição pode levar as firmas a praticarem preços moderados, mesmo que possuam estrutura de monopólio natural. Nesses casos a regulação econômica pode ser dispensável (Gomes, 1998, p.51-52).

O setor de energia apresenta bons exemplos desse tipo de mecanismo, como no caso do gás natural que concorre diretamente com a própria energia elétrica e outros energéticos, tais como: gás liquefeito de petróleo (GLP), óleos combustíveis, carvão mineral e lenha, dentre outros. Esse aspecto da competição entre os diversos energéticos é muito relevante no caso da regulação da atividade de distribuição do gás natural, assunto que será explorado com mais detalhes no próximo capítulo. As inovações tecnológicas também possibilitam o surgimento de produtos e serviços substitutos.

Finalizando, cabe ao regulador avaliar até que ponto a competição com produtos ou serviços substitutos impõe à firma condições de eficiência satisfatórias.

3.2.7.5 Intervalos regulatórios

Normalmente os diversos mecanismos utilizados para regulação tarifária partem de uma formulação estática. Entretanto, uma análise dinâmica é importante para entendimento dos efeitos sobre as eficiências (Ramos, 1993, p.30-33).

O período compreendido entre as revisões de preços, conhecido como intervalo regulatório ou

lag regulatório, é caracterizado por incertezas tanto para as firmas quanto para os consumidores, pois as condições inicialmente estabelecidas podem ser alteradas com o decorrer do tempo, resultando em benefício ou prejuízo para ambas as partes. A definição do

intervalo entre as revisões está diretamente relacionada ao grau de aversão ao risco por parte dos agentes envolvidos. Por exemplo: um menor intervalo é desejável no caso de grande aversão ao risco, o que melhora a eficiência alocativa, uma vez que os preços estariam sempre próximos aos custos. Entretanto, isto traria baixos incentivos à eficiência produtiva, visto que a firma não seria estimulada a reduzir custos devido ao curto intervalo de revisão tarifária (Pires e Piccinini, 1998, p.22-23).

Conforme Pires e Piccinini (1998, p.22-23), Gomes (1998, p.57), Ramos (1993, p.30-33) e Bitu e Born (1993, p.32), alguns aspectos relevantes devem ser considerados na definição do intervalo regulatório: primeiro, os custos incorridos em cada processo de revisão (pessoal técnico, audiências, consultorias etc); segundo, os incentivo à redução de custos pela firma devido ao fato de os preços permanecerem fixos durante um determinado período; e terceiro, o comportamento da firma ao final do intervalo regulatório que pode trabalhar estrategicamente tanto os níveis de custos quanto os de investimentos, visando beneficiar-se na próxima revisão.

De maneira geral, a regulação deve avaliar a questão do intervalo regulatório, principalmente com relação às variáveis: custo do processo, incentivos à eficiência e partição de ganhos e riscos entre firma e consumidores. A definição do nível ou da estrutura das tarifas também se relaciona à questão do intervalo regulatório, conforme será visto a seguir.

3.2.7.6 Regulação do nível ou da estrutura das tarifas

O preço médio é o parâmetro que define o nível das tarifas, que por sua vez define o volume total de receitas da firma. Já a estrutura tarifária define a relatividade dos preços. A tarifa deve satisfazer às necessidades financeiras da firma (nível tarifário) e, ao mesmo tempo, atender aos objetivos de alocação eficiente dos recursos, igualdade e justiça social, estabilidade relativa de preços, simplicidade e uso racional dos recursos (Bitu e Born, 1993, p.37-38)21. A regulação pode determinar à firma tanto o nível, quanto a estrutura das tarifas, determinando os preços e seus componentes para os diversos serviços, classes de usuários etc.

No primeiro caso, a firma, que por sua vez tem maior conhecimento dos seus custos e das demandas do mercado, terá liberdade para estruturar as tarifas da forma que melhor lhe convier. Por exemplo, a firma pode alterar as tarifas sempre que houver flutuação nos custos, observando o nível de preço máximo permitido; ou praticar subsídios cruzados para captar ou manter determinados consumidores. Com essa autonomia da firma, o regulador simplifica seu dever, porém, corre o risco de que, buscando maximizar seus lucros, a firma pratique uma estrutura tarifária que não se coadune com seus objetivos.

Já para o segundo caso, o regulador é quem determina a estrutura tarifária levando em conta seu objetivo maior de maximizar o bem-estar social. Ele teria seu escopo de trabalho ampliado e a necessidade de uma série de informações sobre as condições de custo e demanda da firma.

A adoção de uma das opções anteriormente apresentadas depende de cada setor e de suas especificidades, sendo possíveis também soluções intermediárias, tais como o estabelecimento de níveis de preços máximos permitidos por segmento de mercado, possibilitando liberdade à firma para estruturar os preços relativos dentro de cada classe de consumo nesses segmentos. De qualquer forma, sempre haverá um certo trade off entre a concessão, ou não, de maior autonomia à firma.

3.2.7.7 Necessidade de integração econômica regional

Considerando que a indústria de infra-estrutura influi no desenvolvimento econômico de determinada região, e ainda, que as transações comerciais são influenciadas também pelo conjunto de regras que disciplina a economia regional, um ponto que precisa ser levado em consideração na definição do aparato regulatório é a necessidade de integração regional. Esta integração deve ser pensada tanto no âmbito local, estadual e nacional, quanto no âmbito continental e mundial. Com relação ao primeiro caso, por exemplo, sendo a regulação de responsabilidade estadual, é interessante que um estado não apresente um esquema regulatório divergente dos demais, pois pode desenvolver as regiões de forma distinta, além de ser um empecilho para a comparação de performance entre as firmas de cada estado e, ainda, para a formação de mercados secundários (spot), importantes para a comercialização de

excedentes e o desenvolvimento da integração entre o setor elétrico e o de gás. Quanto ao segundo caso, observa-se a tendência de união de grupos de países para formar blocos econômicos, ou áreas de livre comércio, como União Européia, Mercosul, ALCA etc. A regulamentação é influenciada pelos aspectos de comércio entre esses grupos de países, e as regras também interferem na viabilidade de transações entre as partes. Os países que atualmente estão criando áreas de livre comércio, tais como na Europa e na América do Sul, precisam estabelecer determinados padrões mínimos quanto à regulação de seus mercados. Conforme argumenta a ANP (2001, p.91):

“Existe em comum uma necessidade de criação de princípios gerais que guiem os mercados de gás natural de forma a viabilizar a integração econômica pretendida nestes dois grupos [Europa e América do Sul], reduzindo a incerteza e garantindo a concorrência não discriminatória, seja entre empresas, seja entre os países.”

Na Europa, a indústria do gás natural está sofrendo uma série de reformas com a implementação da Diretiva da União Européia (EU gas directive), adotadas com unanimidade pelos países da União Européia em 1998. Em linhas gerais, essas diretrizes objetivam criar um mercado de gás aberto dentro da Europa e aumentar a competição, levando em consideração a segurança do suprimento (IEA, 2000)22_.