O PAPEL DO ESTADO E DO MERCADO NOS LIMITES DA CIDADE

Toda a discussão das seções anteriores evidencia que a teoria da renda da terra aplicada ao solo urbano traz uma nova questão a ser considerada que é a valorização da terra de acordo com sua localização. Isso só é possível se considerarmos a ação do homem para transformar uma localidade e, assim, agregar valor a esse espaço enquanto solo possível de ser construído ou edificado. Tais valores são diretamente proporcionais a quantidade e qualidade da infraestrutura existente, a acessibilidade e demanda que tal área passa a ter graças a esses predicados, como também pudemos verificar no item sobre a composição da estrutura urbana.

Outra questão a ser analisada e que representa o conflito insolúvel de nossas cidades é a contradição existente entre o valor de uso e o valor de troca dos lugares, como apresentam Arantes, Vainer e Maricato (2000, p. 26):

A “tese” em questão nada mais é, portanto do que uma explicitação da contradição recorrente entre o valor de uso que o lugar representa para os seus habitantes e o valor de troca com que ele se apresenta para aqueles interessados em extrair dele um benefício econômico qualquer, sobretudo na forma de uma renda exclusiva. A forma da cidade é determinada pelas diferentes configurações deste conflito básico e insolúvel).

A produção do espaço pelo homem não ocorre de maneira individual, mas sim, de maneira coletiva e com grande participação do Estado. Lipietz (1988) complementa a discussão salientando que são as relações sociais que estruturam o tecido social e distribuem os lugares e Déak (2016, p. 115) infere que “a intervenção estatal é um complemento necessário, ainda que antagônico, à regulação pelo mercado”.

A ação do Estado – por intermédio do poder local – ao intervir no processo de produção da cidade reforça a hierarquia de lugares, criando novas centralidades e expulsando para periferia os antigos habitantes, criando um espaço de dominação. Com isso, impõe sua presença em todos os lugares, agora sob controle e vigilância (seja direta ou indireta). Nesse nível de realidade o espaço produzido assume a característica de fragmentado (em decorrência da ação dos empreendedores imobiliários e da generalização do processo de mercantilização do espaço), homogêneo (pela dominação imposta pelo Estado ao espaço) e hierarquizado (pela divisão espacial do trabalho). (CARLOS, 2001, p. 15).

Partindo desse princípio, de que o Estado é um dos principais agentes produtores do espaço urbano, e que o mesmo tem mecanismos e poder para interferir de maneira direta e indireta nesse espaço, questionamos: Como ocorre essa atuação?

Essa atuação se processa por intermédio de políticas públicas e projetos urbanos que acabam definindo eixos de expansão e valorização territorial e pela intervenção no mercado imobiliário por meio de instrumentos urbanísticos como, por exemplo, outorga onerosa, direito de preempção, sanções sucessivas, entre outros16_.

Para o entendimento do papel do Estado na produção do espaço urbano vinculado à produção da habitação social, é importante que tenhamos em mente que as políticas implementadas têm o papel de regulamentar, expandir e aprofundar as relações sociais da produção capitalista. Também é necessário entender como ocorre a articulação dos agentes financiadores e incorporadores que atuam nas cidades com o agente público, posto que, segundo o trecho extraído de Fernandes (1998), há uma atuação contrária nessa relação:

16 _{Os instrumentos acima elencados são organizados pelo Estatuto das Cidades – Lei Federal} nº 10.257/01 (BRASIL, 2001) que regulamenta os arts. 182 e 183 da Constituição Federal e estabelece diretrizes gerais da política urbana.

A centralização de poder e recursos impõe um padrão de produção e consumo e define ao Estado papéis específicos nesta produção: o provimento de meios de consumo coletivo, por serem de usos complexos, e difusos, de difícil instalação individual, por serem investimentos realizados a longo prazo e não estarem diretamente relacionados à possibilidade de obtenção de lucro por parte que em os realiza, são de pouco interesse para o capital privado. (FERNANDES, 1998, p. 17).

Como discorremos sobre estruturas urbanas, habitação e desigualdade, é importante, nessa reflexão, que tenhamos a consciência sobre o papel dos municípios após a Constituição de 1988, por sua ressonância para a sociedade brasileira, marcando o fim do regime militar, e por seu conteúdo altamente progressista. A partir dessa Constituição, é montado um quadro legal visando uma sociedade igualitária, na qual o Município ganha papel relevante de agente gestor com a municipalização das políticas sociais de educação, saneamento, saúde, habitação, entre outros.

Segundo Arretche (2011 apud RIBEIRO, 2016), “sem dúvida, no ordenamento constitucional, político e institucional, existe formalmente hoje um sistema municipal de bem-estar social de que prefeitos e vereadores devem obrigatoriamente dar conta em seus projetos políticos”. De acordo com Ribeiro (2016), nesse sistema, considerado universal, todos os cidadãos deveriam ter acesso aos serviços coletivos básicos, independentemente da localização de sua residência no território nacional.

A questão principal dessa nova organização pós 88 é que ainda há uma forte dependência municipal em relação aos recursos que são transferidos via governos estaduais e federais aos entes de menor escala, o que lhes causa fragilidade fiscal e financeira impedindo-os de exercer com maestria o novo papel que lhes cabe. Outro ponto a considerarmos é o alto custo fixo das folhas de pagamento municipais – muitas vezes moeda de troca eleitoral – que acaba por disponibilizar uma margem muito pequena para investimentos nas áreas necessárias.

Não se torna muito atrativo às elites locais gerir recursos de custeio carimbados e prestar serviços sociais por meio de políticas públicas formatadas no plano nacional. Essa contradição tende a tornar-se maior à medida que o ajuste econômico se centralizar no aperto fiscal do governo federal, escasseando ainda mais as fontes de financiamento da ação do município no Sistema Nacional de Proteção Social. Em outras palavras e resumindo o ponto central desta proposta

de reflexão: o desdobramento da crise econômica no plano local pode ser a generalização e a radicalização do conflito já vivido em alguns municípios entre a cidade como “máquina de crescimento”, funcionando a favor dos interesses privados da acumulação urbana e das elites políticas, e sua função de agência do Sistema Nacional de Proteção Social. Ou seja, é possível que o pêndulo da ordem urbana se desloque mais claramente do polo cidade do bem-estar social para o da cidade da acumulação urbana, fato que seria traduzido em políticas urbanas habilitadoras das forças mercantilizadoras do solo urbano, da moradia, privatização dos serviços coletivos. [...] Caso esta reflexão tenha algum fundamento, é possível antever que o atual ciclo de crise de nosso padrão de desenvolvimento capitalista deverá colocar a luta pelo direito à cidade no centro dos conflitos sociais, como nova expressão do estrutural conflito distributivo da sociedade brasileira. (RIBEIRO, 2016).

Em face do trecho supracitado, podemos verificar que, no crescimento e desenvolvimento de nossas cidades, em razão da fragilidade econômica dos nossos municípios, acabamos por ter o envolvimento de vários agentes econômicos que estão voltados para a produção do meio ambiente construído e que influenciam no funcionamento do mercado, no valor dos imóveis, nas decisões sobre os investimentos públicos e privados. Para Fix (2007, p. 24), podemos denominar esses agentes de “city builders” ou “promotores imobiliários”.

Para Logan e Molotch (2007), podemos dividir esses agentes em três tipos: acidental, ativo e estrutural. O agente acidental é aquele tido como passivo, um rentista que apenas marginalmente funciona como promotor imobiliário, muitas vezes adquiriu o imóvel para outro propósito, mas o bem acabou se mostrando mais valioso quando vendido ou alugado para usos diversos.

O agente ativo é capaz de antecipar as mudanças de uso do solo e especular sobre o futuro de determinados lugares, ele procura capturar a renda por meio do estabelecimento de formas de controle sobre as regiões propensas a se tornarem mais vantajosas ao longo do tempo, baseia-se, portanto, na previsão de tendências e na realização de apostas. Busca a renda diferencial colocando-se no caminho do processo de desenvolvimento. A principal habilidade de que necessita é prever os movimentos geográficos dos outros, não apenas dos agentes do setor imobiliário, mas também dos empresários relacionados à produção e aos serviços.

O último dos agentes – o estrutural – não apenas procura prever o futuro para tomar suas decisões, como também intervém para alterá-lo, modificando as condições que estruturam o mercado. A estratégia é criar rendas diferenciais, por meio da influência na arena de tomada que trazem vantagens a uma região em

relação a outra, como a realização de obras públicas, a oferta de subsídios, as alterações no zoneamento, a elaboração de planos, etc. Ao contrário dos dois outros, visa apropriar-se de renda monopolista e redistributiva, e não apenas diferencial.

Segundo Thomaz (2006, p. 30), o que ocorre em nossas cidades, portanto, é uma separação nos usos e apropriação dos serviços e habitat urbanos orientados pelo mercado:

Ocorre, desta maneira uma separação nos usos e apropriação dos serviços e habitat urbanos, pois o espaço na sociedade capitalista, expressa-se em termos mercadológicos, como o lugar privilegiado do lucro, excluindo e marginalizando os que não tem condições de participar desse processo. Temos assim, os que têm acesso à produção imobiliária no circuito capitalista e os estão à margem desse processo; os sujeitos que habitam a cidade “aberta”, enquanto espaço das diferenças, e outros que constroem as cidades para si e seus iguais, sob a forma de condomínios fechados; assim como temos os que se apropriam privadamente de áreas públicas.

Maricato (1998, p. 157) traz uma colocação a que também devemos nos atentar, especialmente quando se trata de países latino-americanos. A autora alerta que as diversas instâncias de governo “acabam por beneficiar o capital imobiliário ou os grandes grupos privados quando da alocação dos investimentos públicos” e o mais grave é que há uma justificativa para o intento com a alegação de que a eficiência econômica seria o critério prioritário nos procedimentos. Maricato (1996, p. 31), em outro momento, nos coloca que o processo de urbanização acelerado e concentrado, marcado pelo “desenvolvimento moderno do atraso” em vez de eliminar nossa herança de atraso acaba por reproduzi-la e dar novas conformações.

Precisamos, dessa forma, entender e cobrar, assim como enfatiza Thomaz (2006), que cabe ao Estado o papel de regulamentador e fiscalizador da ação e intervenção do mercado no espaço urbano para que as disparidades socioeconômicas não se acirrem ainda mais:

Nesse sentido, faz-se necessário destacar, o significativo papel do poder público na constituição e reconstituição do espaço urbano e no acesso a ele, contribuindo para acirrar ou amenizar as disparidades socioeconômicas espaciais entre os que nela habitam. Sendo essa “relação dialética, onde a política pública cria o mercado, assim como o mercado modifica a política pública” (RIBEIRO & AZEVEDO, 1996,

p. 21), ainda que o Estado ou a primeira instância do poder público devesse neutralizar ou compensar as distorções geradas pelo mercado. (THOMAZ, 2006, p. 30).

É importante entendermos que o papel do Estado na produção do espaço urbano ocorre, em especial, quando não há interesse por parte do capital privado ou do mercado em oferecer determinados serviços ou benfeitorias, como assinala Fernandes (1998, p. 17):

A centralização do poder e recursos impõe um padrão de produção e consumo e define ao Estado papéis específicos nesta produção: o provimento de meios de consumo coletivo, por serem de uso complexos, e difusos, de difícil instalação individual, por serem investimentos realizados em longo prazo e não estarem diretamente relacionados à possibilidade de obtenção de lucro por parte de quem os realiza, são de pouco interesse para o capital privado.

O Estado, como um dos agentes produtores do espaço, por intermédio das políticas públicas, entre outras coisas, consegue interferir diretamente na produção de moradias e por meio do estudo dessas políticas é possível entender de que maneira ocorrem as relações entre as três esferas de governo, as instituições financeiras e os promotores do mercado imobiliário. Também é possível compreender como a implantação de conjuntos habitacionais se reflete na produção do espaço urbano e na maneira como nossas cidades crescem e se expandem.

As reflexões realizadas até aqui nos permitiram constatar que a terra urbana tem seu valor diretamente relacionado à sua localização e que o acesso a essa terra é extremamente desigual e concentrado – isso, no Brasil, se reflete pela concentração fundiária nas mãos de pouquíssimas famílias. Na produção de habitação social – bem de primeira necessidade e garantido pela Constituição Federal Brasileira e onde se espera que o Estado deva ser o promotor e principal responsável pela indução do crescimento da cidade de forma planejada e compacta – vemos o governo se curvar aos interesses particulares e criar espaços urbanos fragmentados, de difícil acesso e com enormes vazios que irão se valorizar e reembolsar os capitais que o sustentam.

3 HABITAÇÃO SOCIAL E A REPRODUÇÃO DA DESIGUALDADE NA CIDADE