Conforme prevê a Constituição da República de 1988
,
Lei delegada é o ato normativo elaborado e editado pelo Presidente da República em virtude de autorização do Poder Legislativo, expedida mediante resolução e dentro dos limites nela traçados53.A lei delegada é outro poder legiferante do Presidente da República e está prevista no inciso IV do artigo 59 e no artigo 68 da Constituição Federal, caracterizando-se como uma exceção ao princípio da indelegabilidade de atribuições, uma vez que a sua feitura é sempre antecedida de delegação do Poder Legislativo ao Poder Executivo, sendo que o segundo possui competência, caso os requisitos sejam preenchidos, para a elaboração desta espécie normativa.
A primeira fase do processo de elaboração da lei delegada é denominada de iniciativa solicitadora. Nesta fase, o Presidente da República delimita o assunto sobre o qual pretende legislar e solicita ao Congresso Nacional a feitura da lei delegada. A referida solicitação é encaminhada ao Congresso Nacional e submetida à votação em sessão bicameral conjunta ou separadamente. Deverá ser aprovada por maioria simples (maioria dos
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MARTINS, Ives Gandra da Silva. Reflexões sobre a reforma tributária. Jus Navigandi, Teresina, ano 12, n. 1762, 28 abr. 2008. Disponível em: <http://jus2.uol.com.br/doutrina/texto.asp?id=11203>. Acesso em: 18 jun. 2008
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presentes na sessão) e, caso ocorra essa aprovação, tomará a forma de resolução, a qual especificará obrigatoriamente o conteúdo da delegação e os termos do seu exercício54.
Seguindo o procedimento, a resolução do Congresso é encaminhada ao Presidente da República, que pode ou não, tendo em vista não ficar vinculado pela delegação legislativa, elaborar o texto normativo, promulgá-lo e determinar a sua publicação. Isso se o Congresso Nacional não determinar que haverá apreciação, de sua parte, do projeto de lei delegada. O Congresso pode estabelecer restrições de conteúdo e exercício da lei delegada.
Não obstante a competência para legislar sobre determinadas matérias ter sido transferida ao Poder Executivo, a titularidade dessa competência continua sendo do Legislativo, inclusive sobre a mesma matéria tratada por lei delegada.
Entretanto, se a nova tentativa ocorrer na mesma legislatura, o Presidente da República não poderá lançar mão da medida provisória, porquanto nesse caso a iniciativa é privativa da Câmara dos Deputados ou do Senado, nos termos do art. 67 da Lei Fundamental.
Existem diversas razões que fazem da lei delegada instrumento favorável ao ordenamento jurídico brasileiro, isso porque diminui a carga de matérias a ser tratada pelo Parlamento, disponibiliza maior tempo para que este cuide de assuntos extraordinários e de emergência, pelo caráter técnico de certos assuntos, dentre outras vantagens55.
Outra atribuição importantíssima confiada ao Poder Executivo é a possibilidade de expedir decretos. Através dos decretos regulamentares materializa as competências a ele atribuídas pelo art. 84 da Constituição Federal de 1988. Verifica-se, porém, que decretos não são leis, e tampouco têm força de lei. São instrumentos hábeis a regulamentar o fiel cumprimento de determinadas leis que não são auto-executáveis56.
54
ARAÚJO, Luiz Alberto David; NUNES JÚNIOR, Vidal Serrano. Curso de Direito Constituciona São Paulo: Saraiva, 2002, p.67.
55
CHIMENTI, Ricardo Cunha. Apontamentos de Direito Constitucional. São Paulo: Paloma, 2003, p.223.
56
Já o decreto legislativo é o que vai servir de transporte das matérias de competência exclusiva do Congresso Nacional, que estão embasadas no artigo 49 da Constituição, bem como na hipótese prevista no parágrafo 3º do 62 da Constituição Federal (casos de rejeição ou perda de eficácia de medida provisória).
Os decretos legislativos serão, obrigatoriamente, instruídos, discutidos e votados em ambas as Casas Legislativas, no sistema bicameral; e se aprovados, serão promulgados pelo Presidente do Senado Federal, na qualidade de Presidente do Congresso Nacional, que determinará sua publicação.
É conveniente ressaltar que o Presidente da República não participa na formação do decreto legislativo, pois se trata de ato normativo da competência do Poder Legislativo.
Já quanto aos decretos regulamentadores estes se prestam, principalmente, a facilitar a execução de leis, por isso Alexandre de Moraes, em seu livro “Direito Constitucional”57, enfatiza que os regulamentos são normas expedidas privativamente pelo Presidente da República que removem eventuais obstáculos práticos que podem surgir na aplicação da lei, que se exterioriza por meio de decreto.
As leis, sendo gerais e abstratas, são fontes primárias do direito; já os decretos regulamentares são fontes secundárias, dependentes daquela, subordinados aos seus preceitos, devendo sempre ter o seu conteúdo e amplitude definidos pela lei.
Vale dizer que o decreto regulamentar servirá como instrumento detalhista da lei, completando-a sem alterar o seu objetivo, não podendo, entretanto, extrapolar a mesma, caso contrário padeceria de vício de legalidade.
Maria Sylvia Zanella Di Pietro58 salienta que Decreto é a forma de que se revestem os atos individuais ou gerais, emanados do Chefe do Poder Executivo (Presidente da República, Governador e Prefeito) e pode conter, da mesma forma que a lei, regras gerais e abstratas que se dirigem a todas as
57
MORAES. Op. cit., p..426. 58
pessoas que se encontram na mesma situação (decreto geral) ou pode dirigir-se à pessoa ou grupo de pessoas determinadas. Nesdirigir-se caso, ele constitui decreto de efeito concreto (decreto individual); é o caso de um decreto de desapropriação, de nomeação, de demissão.
Partindo-se desse entendimento é fácil perceber as diferenças entre o instituto da medida provisória e os institutos da lei delegada e do decreto regulamentar, ressaltando-se, em suma, que a lei delegada, como a própria denominação confirma, é lei, diferentemente da medida provisória. O decreto não é lei, mas ato administrativo normativo derivado, eis que não cria direito novo e sim estabelece normas que regulam a forma de execução da lei.
Acreditar que a medida provisória, por exemplo, poderia incidir sobre matérias às quais se veda a delegação por parte do congresso Nacional seria o mesmo que, por linhas transversas, se fizesse transferência de competência legislativa, o que é vedada pela Constituição brasileira.
Não poderá também ser objeto de medida provisória matéria constante de projeto de lei que tenha sido rejeitado, enquanto durar o período legislativo, uma vez que, quando o projeto de lei vem a ser rejeitado em uma das Casas do Congresso Nacional, de conformidade com o preceituado no art. 67 da Constituição da República, o assunto nele constante só pode ser objeto de apreciação no Legislativo, na mesma legislatura, mediante proposta da maioria absoluta dos membros da Câmara dos Deputados ou do Senado.
CONCLUSÃO
A pesquisa abordou o tema das medidas provisórias sem deixar, todavia, de lado, a reflexão sobre sua verdadeira utilidade social, suas razões e principalmente sobre os efeitos que referidas medidas com força de lei são capazes de gerar na vida dos cidadãos.
Os indivíduos são regidos diariamente por leis. Suas ações e omissões estão estritamente regulamentadas em leis, dentre as quais, muitas, a grande maioria da população nem sequer sabe que existem. Por esse motivo traçou-se um grande paralelo entre a medida provisória e a lei, revelando-se as limitações e restrições ao instituto estudado, bem como sobre o ponto de convergência entre a medida provisória e a lei.
Na elaboração do trabalho foi utilizado extenso material doutrinário sobre o assunto, registrando-se sempre que possível os posicionamentos dos melhores doutrinadores, as fundamentações legais e os exemplos reais concernentes à matéria.
Para melhor entendimento de suas razões, examinou-se no decorrer do trabalho, a medida provisória sob a ótica da medida no âmbito do poder que a edita, na tentativa de delimitar até onde esse instituto excepcional, que permite ao Presidente da República legislar em casos extremamente necessários, atende às necessidades da sociedade brasileira e até onde possa eventualmente ferir a Constituição.
Foi feita uma abordagem histórica desse instituto para, em seguida, discorrer sobre seus aspectos e regras constitucionais, quais sejam: a competência para criação, o seu procedimento, o seu prazo de vigência
provisória, a possibilidade de sua reedição, a sua eventual conversão em lei, as suas limitações e alguns problemas relacionados ao tema.
Foram trazidas, ainda, informações a respeito de seus aspectos jurídicos, seus pressupostos, sua utilização em matéria tributária, quando se entendeu que o próprio STF julga constitucional a edição dessas medidas que só deveriam ser editadas em casos realmente de relevância e urgência, nos exatos termos do art. 62 da Constituição da República.
A LEI, para o Direito Tributário, não pode ser entendida como qualquer espécie normativa (art. 59, CF), mas sim, aquela elaborada através do processo legislativo estabelecido pela Constituição Federal, no qual haja participação efetiva do Congresso Nacional e do Poder Executivo.
Assim, pode-se afirmar que, no ordenamento jurídico brasileiro, somente três das espécies normativas elencadas no art. 59, da CF, poderão ser consideradas como lei na perspectiva material e formal, uma vez que as outras não possuem, quando de sua elaboração, uma participação tanto do Poder Legislativo quanto do Poder Executivo.
Ficou entendido que para a edição de medidas provisórias é imprescindível estarem presentes conjuntamente esses dois pressupostos (relevância e urgência), o que muitas vezes não ocorre e, mesmo assim, são editadas as referidas medidas.
Sob o ponto de vista social, não há dúvidas que as medidas provisórias muito influem nas relações jurídicas entre as pessoas. Por outro lado, a quantidade exacerbada de MPs editadas até hoje mostra que apesar de necessárias, a sua utilização pelos governantes tem sido feita de maneira indiscriminada, o que traz insegurança jurídica e certa repulsa ao instituto.
Um país governado na maioria das vezes por medidas provisórias, faz com que cheguemos a seguinte conclusão: ou o Poder Executivo está por demais se ingerindo nas atribuições do Poder Legislativo ou este último está se abstendo de cumprir a contento com seus deveres constitucionais.
O que se tem visto na prática é o Poder Executivo legislando por intermédio de medidas provisórias, enquanto o Poder Legislativo se preocupa mais em praticar atos de investigação próprios das autoridades judiciais,
criando de maneira excessiva comissões parlamentares de inquérito, que em sua grande maioria acabam por não cumprir com os fins constitucionais para os quais foram criadas. Indaga-se então: será que se o Poder Legislativo estivesse cumprindo satisfatoriamente com suas atribuições constitucionais de legislar, estaria ainda assim o Poder Executivo legislando de maneira desenfreada por medidas provisórias para poder governar?? Há que se admitir que, se um Poder da República não cumprir de modo satisfatório com seus deveres institucionais, essa lacuna deixada terá que ser suprida de alguma forma, sob pena de se deixar o País ingovernável.
Não foi por outra razão que o legislador constituinte estabeleceu no art. 2º da CF de 1988 que são Poderes da União, independentes e harmônicos entre si, o Legislativo, o Executivo e o Judiciário.
Por fim, acredita-se que se cada um dos três Poderes constituídos da República cumprir fielmente com seu papel institucional, com certeza se estará, cada vez mais, indo em direção ao verdadeiro e tão almejado Estado Democrático de Direito, onde se procura assegurar, de forma ampla, o exercício dos direitos sociais e individuais, a liberdade, a segurança, o bem-estar, o desenvolvimento, a justa distribuição de riquezas do País, a igualdade e a justiça como valores supremos de uma sociedade fraterna, pluralista e sem preconceitos.
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