O caso português numa perspectiva comparativa europeia
José Manuel Leite Viegas e Sérgio Faria
Participação e representação políticas
Tanto a participação quanto a representação políticas são dois factores estrutu- rantes da ordem democrática contemporânea. Pela participação são garantidas as condições de envolvimento e de implicação dos sujeitos nos processos de constituição dos poderes e, indirectamente, nos processos de tomada de decisão. Pela representação é constituído um concerto institucional no âmbito do qual tem expressão o pluralismo e se processa o debate e a concertação política.
Perante este entendimento, perspectivar a condição democrática mo- derna considerando apenas uma das referidas dimensões, negligenciando a outra, surge como um exercício analiticamente enviesado. Ou seja, nos ter- mos em que aqui é concebida a ordem democrática, faz pouco sentido patro- cinar uma abordagem assente exclusivamente num dos termos da equação democrática, participação ou representação, como se fosse obrigatória e ine- vitável a escolha de um desses termos em detrimento do outro ou como se um deles subordinasse categoricamente o outro. Conforme decorre da posição afirmada anteriormente, a questão é de outra ordem e remete justamente para a complementaridade dos referidos factores, porquanto a participação e a representação políticas não apenas se implicam mútua e reciprocamente, mas também dependem intrinsecamente uma da outra. Ou seja, no plano po- lítico a representação acontece conquanto por via da participação se materia- lizam opções diferentes e apoios diversificados.
Isto não significa, no entanto, que no plano das teorias da democracia esta concepção seja a única (ver Held, 1987). Pelo contrário, convém notar que uma das linhas de debate que mais animou a discussão sobre o fenómeno de- mocrático se estruturou em torno do suposto antagonismo entre democracia representativa e democracia participativa (ver, para resumo, Bobbio, 1984). Aliás, ainda hoje há expressões desse debate, não obstante se vislumbre uma ten- dência crescente no sentido de propor matrizes analíticas que, no plano
conceptual, consideram articuladamente ambos os factores. Resulta do ex- posto que, no quadro da lógica democrática, participação e representação não são termos de um dualismo, mas elementos constitutivos de uma dualidade. Por outras palavras, tanto a participação quanto a representação políticas são condições da ordem democrática moderna. O que equivale a afirmar que a hi- pótese da democracia pressupõe e confirma-se em dois planos distintos: no acto de participar na escolha dos representantes e num conjunto de outras modalidades de acção susceptíveis de influenciar esses representantes, por um lado, e na existência de um complexo institucional representativo capaz de garantir a prossecução das políticas públicas, por outro lado.
Noutra perspectiva, convém reconhecer que a participação também não é sinónimo de autogoverno. As composições sociopolíticas contempo- râneas, na forma de estado, implicam a existência de corpos funcional- mente orientados para a definição e a prossecução de orientações que, sob o princípio de procuração política, vinculam o conjunto da comunidade, de modo a permitir concertar e regular um conjunto significativo de pro- cessos sociais.
Com isto não se pretende afirmar que, no contexto da modernidade, a democracia é o resultado do equilíbrio perfeito entre a participação e a repre- sentação políticas. Um dos problemas do cerne democrático é justamente a tensão decorrente do modo como cada um desses princípios se materializa. E isto porque, não obstante a sua mútua dependência, participação e repre- sentação limitam-se e condicionam-se reciprocamente (ver Corcoran, 1983; Diamond, 1996; Przeworski, 1988; Schmitter, 1996; e Schmitter e Karl, 1996).
Em meados dos anos 70, em The Crisis of Democracy, Huntington, Cro- zier e Watanuki (1975) prospectivaram o aumento de uma tensão política de- corrente da incapacidade de o estado corresponder às crescentes exigências dos cidadãos. Na prática, esta tensão resultava de uma contradição produzi- da pela própria performance da democracia: o alargamento dos direitos so- ciais e o acréscimo das competências de participação política gerava solicita- ções e expectativas às quais o estado, designadamente por limites orçamen- tais, não conseguiria dar resposta.
Aproximadamente na mesma data, Habermas (1976) diagnosticava um conjunto de sintomas que sugeriam uma situação diferente. A questão não se- ria tanto o aumento das exigências sobre o sistema político-administrativo, mas a transformação dessas exigências. E, portanto, o problema não seria tan- to um problema de capacidade orçamental — ou seja, o problema não eram os custos decorrentes de uma intensificação das solicitações sociais em relação ao estado —, problema eventualmente resolúvel por via de uma alteração da política fiscal, mas um problema de desencontro entre as orientações dos cor- pos de representação política e as orientações de determinados segmentos so- ciais — designadamente as novas classes médias, com maiores índices de es- colarização e valores de referência de acordo com os prosseguidos pelos
novos movimentos sociais —, o que remetia para a sustentabilidade e a legiti- midade da ordem constituída.
A resposta a estas questões, em termos empíricos, exige que as análises se desenvolvam a vários níveis: ao nível das instituições, dos processos políti- cos, das transformações simbólico-ideológicas, mas também ao nível dos agentes e das suas formas de envolvimento político, especificamente as mo- dalidades de participação política.
Neste último nível, a contribuição que pode ser dada para a clarificação dos problemas globais do funcionamento democrático acima referidos passa pela resposta a questões como: a participação institucional dos indivíduos, nomeadamente através dos partidos políticos, está, de facto, a diminuir? A maior qualificação dos agentes induz formas de participação mais diferen- ciadas e dispersas de participação política? As novas formas de participação inibem, ou não, a formação da acção colectiva? Essas “novas formas de parti- cipação política” compensam o decréscimo da participação tradicional?
As considerações teóricas acima formuladas enquadram a análise com- parativa sobre a participação política, centrada no caso português. No entan- to, este texto, que se localiza, obviamente, ao nível dos indivíduos enquanto agentes políticos, direcciona-se para objectivos empiricamente mais circuns- critos. Pretende-se comparar a participação política em Portugal com a que se manifesta noutros países europeus, quer em termos globais quer, muito espe- cialmente, em termos das modalidades e tipos de participação política.
Este trabalho tem como base um inquérito que foi aplicado em diversos países europeus, no âmbito de uma pesquisa internacional sobre cidadania e envolvimento político.1Dos doze países europeus que integraram a investi-
gação europeia foram seleccionados oito para esta análise, por critérios geo- gráficos, mas também por definirem diferentes realidades socioculturais: países nórdicos, como a Suécia e a Dinamarca; países do centro ocidental eu- ropeu, como a Holanda e a Alemanha ocidental; países do Sul, como Portugal e a Espanha; e, finalmente, países do Leste, como a Moldávia e a Roménia.
Modalidades de participação política
Conforme referido anteriormente, a participação é um dos elementos funda- mentais do sistema político e da cidadania nos regimes democráticos. No contexto deste tipo de ordem política, a escolha dos governantes através do
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1 Referimo-nos à pesquisa Citizenship, Involvement, Democracy (CID: 2000-04) patrocinada pela European Science Foundation e com coordenação geral por Jan van Deth. Em Portu- gal, o mesmo inquérito foi aplicado no âmbito da pesquisa Cidadania, Participação e Atitu-
des Políticas, projecto financiado pela FCT e coordenado por José Manuel Leite Viegas,
voto constitui uma das mais importantes vias de participação. No entanto, os estudos neste campo, depois de uma fase em que as concepções dominantes restringiram o fenómeno da participação política ao envolvimento no proces- so eleitoral, vieram reconhecer existirem outras formas de participação políti- ca, pesem embora os diferentes entendimentos em relação às respectivas mo- dalidades e seus tipos.
Neste sentido, convém, antes de mais, definir o que se entende por par- ticipação política nos regimes de democracia representativa. Segundo a pers- pectiva seminal de Verba e Nie (1972: 2), a “participação política refere-se às actividades desenvolvidas pelos cidadãos que estão mais ou menos directa- mente direccionadas para influenciar a escolha dos governantes e as decisões que eles tomam”. Posto isto, nesta concepção, importa destacar, em primeiro lugar, que a participação política se reporta aos cidadãos, isto é, a quem não intervém directamente nas decisões políticas. E, em segundo lugar, que a par- ticipação política se dirige, necessariamente, aos governantes, isto é, aos de- tentores do poder político.
A virtualidade maior desta definição foi ter alargado o conceito de parti- cipação política, conceito que, até aquela data, tendia a estar circunscrito à mobilização eleitoral. Ainda assim, note-se, a investigação internacional que se concretizou na obra Political Action. Mass Participation in Five Western Demo- cracies (Barnes e outros, 1979) procedeu a uma revisão do conceito de partici- pação política, introduzindo-lhe um novo alargamento. Os autores conside- raram as modalidades de participação dita não convencional, em particular a participação de protesto, chamando a atenção para o facto de estas formas de participação não implicarem necessariamente a rejeição da ordem democráti- ca, tal como poderia entender-se em Verba e Nie (1972). A explosão de acções de protesto e de revolta na década de 1960 nas democracias ocidentais esteve na origem desta inflexão teórica, tal como foi reconhecido por Barnes e outros (1979).
Para Verba e Nie (1972) a participação política tinha em vista influenciar a decisão dos órgãos políticos ou das personalidades que detinham algum poder no sistema político. Ora, neste plano, também se verifica um alarga- mento do conceito de participação política com o trabalho de Barnes e outros (1979), ao considerarem como modalidades de participação política: o boico- te a certos produtos, a ocupação de edifícios ou os danos provocados em bens de entidades privadas, se inseridos em formas de protesto. Nestes casos a ac- ção direcciona-se para as empresas ou organizações da sociedade civil e não directamente para os governantes.
Este último entendimento da participação política veio a ganhar maior relevância nos últimos anos, particularmente para os autores que defendem não existir um decréscimo de participação, mas antes uma transformação de cultura política, que se reflecte no incremento de novas formas e modalidades de participação (Inglehart, 1997; Norris, 1999). Segundo esta perspectiva, as
tais novas formas de participação compensariam o declínio das formas de participação tradicionais, institucionalmente enquadradas.
Valerá a pena dizer algo mais sobre estas novas modalidades de partici- pação, quer quanto aos modos concretos em que se materializam, quer quan- to às transformações socioculturais dos países desenvolvidos que estão na base destas mudanças.
As novas formas de participação, que englobam, por exemplo, o boicote ou compra de determinados produtos e o uso da internet para expressar opi- niões políticas, diferenciam-se em alguns aspectos significativos tanto da participação institucional quanto das modalidades de protesto (tradicionais). Enquanto que estas últimas (como a greve ou a manifestação pública, por exemplo) se caracterizam por serem manifestações colectivas, recorrentes e continuadas no tempo — no aspecto organizativo e nas identidades subjacen- tes —, as novas formas de participação caracterizam-se pela sua expressão in- dividual (pelo menos de partida), pela actuação esporádica ou pontual (di- reccionadas para um objectivo e momento específicos) e não envolvem, na generalidade dos casos, fidelidades a um grupo de pertença com formas or- ganizativas permanentes. As novas formas de participação caracterizam-se, ainda, por não se dirigirem exclusivamente aos órgãos de poder político, por- quanto em alguns casos têm em vista as empresas ou outras instituições da sociedade civil, que detêm, no entanto, um grande poder de intervenção.
Como se poderá explicar, social e politicamente, o surgimento e incre- mento destas novas formas de participação? Alguns factores sociais e cultu- rais, característicos das democracias dos países mais desenvolvidos, estarão na base dessas formas de participação, sendo de destacar os seguintes: os ní- veis mais elevados de educação das populações, o incremento das profissões técnicas e científicas, a difusão de novas tecnologias de informação, a indivi- dualização crescente dos modos de vida nas grandes metrópoles, com esva- ziamento das identidades tradicionais, sociais e políticas, as transformações culturais vulgarmente designadas como crise das ideologias.
É este contexto que propicia o surgimento de cidadãos com maior co- nhecimento dos problemas sociais e políticos, mais autónomos, isto é, menos propensos à delegação da defesa dos seus interesses ou valores em pessoas ou organizações, menos propensos à aceitação de ideologias globais, mais ins- trumentais na intervenção política, mais conscientes do papel político das or- ganizações e poderes da sociedade civil em detrimento dos poderes de estado (Bourdieu, 1984).
Num primeiro ponto, pretende-se analisar comparativamente o envolvi- mento dos cidadãos nas diversas modalidades de participação. De acordo com os desenvolvimentos teóricos já sucintamente expostos antes, bem como com os trabalhos empíricos nesta área, essas modalidades estão organizadas em cinco ti- pos: “participação eleitoral”, “participação em instituições de representação po- lítica”, “participação em outro tipo de instituições”, “participação de protesto” e
Alemanha (2001) Dinamarca (2000) Espanha (2002) Holanda (2001) Moldávia (2001) Roménia (2001) Portugal (2001) Suécia (2003) Participação eleitoral – voto nas eleições legislativas 81,7 89,3 78,4 80,0 80,5 91,3 73,5 – abstenção como protesto 12,9 10,2 8,9 1 3,7 7 ,9 5,1 8,5 Contacto ou participação em instituições de representação política – contactou político 5,7 15,3 6,5 1 2,0 6 ,4 3,8 4,9 – colaborou com grupo de acção política 7,0 1,7 6,3 1,4 3,3 1,5 1,4 – colaborou com um partido político 3,6 2,7 3,1 3,9 3,4 2,1 4,2 – participou em reunião política ou comício 8,7 12,1 5,8 6,7 13,1 3,6 4,2 Contacto ou participação em outras instituições – contactou associação 15,2 28,4 16,9 32,4 5,0 4,0 19,2 – contactou funcionário público 8,8 21,7 16,1 24,8 16,7 10,8 13,9 – colaborou com associação não política 16,7 21,9 16,1 34,7 5,3 4,8 11,5 Participação de protesto – assinou petição 29,3 27,6 25,1 32,9 7,2 5,6 5,9 – participou em manifestação 8,1 5,3 15,3 3,3 6,6 5,8 2,7 – participou em greve 4,0 5,3 8,1 2,1 7,5 5,2 4,4 – participou em forma de protesto ilegal 0,8 0,8 1,3 0,4 2,4 1,0 0,5 Novas formas de participação política – utilizou internet para contacto político 3,8 8,4 3,8 1 5,1 1 ,6 0,8 1,7 – boicotou produto 23,0 22,9 6,9 1 3,1 2 ,3 2,1 2,1 – comprou determinado produto 25,4 47,8 13,0 29,5 3,1 3,0 4,0 Fonte: Citizenship, Involvement, Democracy , (CID: 2000-04). Quadro 3.1 Frequência das diversas modalidades de participação política, por país (em percentagem)
“novas formas de participação”. Os indicadores de cada uma das modalidades de participação, bem como os valores percentuais do seu efectivo exercício em cada país, estão apresentados no quadro 3.1.
Numa primeira leitura, global, pode dizer-se que a participação pública e política em Portugal nas diversas modalidades é quase sempre inferior à que se verifica nos outros países, com exclusão, em algumas formas de parti- cipação, dos países de Leste: Moldávia e Roménia.
A participação eleitoral é a que tem sido mais estudada em Portugal, in- serindo-se o nosso país numa tendência para o aumento da abstenção, que se tem manifestado a partir da década de 1990 (Freire, 2000; Freire e Magalhães, 2002; Viegas e Faria, 2004). Os valores actuais da abstenção estão em linha com os que se registam nos países do Centro e Sul da Europa e inferiores aos dos países nórdicos.
Vejam-se, agora, os casos em que essa diferença é mais pronunciada, no- meadamente nas modalidades incluídas nas “novas formas de participação” e, também, na “participação de protesto”.
Só 1,7 % dos inquiridos portugueses utilizam a internet com propósitos políticos, valor que é substancialmente inferior ao encontrado nas demais de- mocracias ocidentais, particularmente na Suécia (13,9%), na Holanda (15,1%) e na Dinamarca (8,4%). Apenas os países de Leste registam percentagens infe- riores de participação nesta modalidade.
A diferença é ainda maior quando se consideram os outros indicadores deste mesmo grupo de modalidades de participação. Só 2,1% dos responden- tes portugueses boicotaram um produto por razões sociais, políticas ou am- bientais, valor muito inferior ao que encontramos na Suécia (27,3%), na Ale- manha (23%), na Dinamarca (22,9%), ou mesmo na Espanha (6,9%). As dife- renças de Portugal para os outros países europeus, com excepção dos países de Leste, são ainda mais significativas se se considerar o indicador “compra de certos produtos, por razões sociais, ambientais ou políticas”. Em Portugal apenas 4% dos inquiridos responderam afirmativamente a esta questão, em comparação com 49,2% dos suecos, 47,8% dos dinamarqueses, 29,5% dos ho- landeses e 13% dos espanhóis.
Nas modalidades englobadas na “participação de protesto”, as diferen- ças de Portugal em relação aos outros países são genericamente menores do que relativamente às “novas formas de participação”, mas, ainda assim, significativas. A maior diferença verifica-se no indicador “assinar petições”, relativamente ao qual só 5,9% dos inquiridos portugueses responderam afir- mativamente, em comparação com 40,8% dos suecos, 32,9% dos holandeses, 29,3% dos alemães e 25,1% dos espanhóis. Só na Roménia se encontram valo- res inferiores aos registados em Portugal.
Nas outras modalidades de participação de protesto as diferenças verifi- cadas são menores. Ressalve-se, no entanto, que relativamente à “participação em manifestações” e à “participação em greves” os valores encontrados para
Portugal são inferiores aos dos outros países, com excepções pontuais. Essa menor diferença deve-se à baixa taxa de participação, nessas modalidades, nos outros países, nomeadamente no que se refere à participação em greves. Nesta modalidade de protesto verifica-se que as percentagens encontradas para a Suécia e a Holanda são inferiores às que se registam em Portugal.
Relativamente à participação política institucional, quer a “participação eleitoral”, quer a “participação em instituições de representação política”, ve- rifica-se que os desfasamentos percentuais entre Portugal e os outros países são menores. No caso da “colaboração com partidos políticos” verifica-se, mesmo, que a percentagem de participação em Portugal (4,2%), embora bai- xa, é superior à de todos os outros países (embora essas diferenças tenham pouco significado estatístico).
Na participação noutras instituições não estritamente políticas, as per- centagens registadas em Portugal são mais elevadas do que nas instituições políticas, ainda que, na generalidade, sejam inferiores às registadas nos ou- tros países. Algumas das modalidades englobadas neste grupo definem uma participação na esfera pública, mas não estritamente política. No caso da par- ticipação ou colaboração com associações, e na ausência de informação sobre o tipo de associação em causa, fica-se sem saber se essa associação prossegue fins estritamente sociais (convívio social, reforço de identidades culturais ou religiosas, caritativos) ou se se direcciona para o debate na esfera pública. Neste último caso o carácter político é mais evidente, mas são precisamente estas associações que estão menos representadas no espaço português, tal como foi observado noutro estudo (Viegas, 2004).
A análise discriminada, por modalidade de participação e por país, an- teriormente feita, permite uma melhor visualização da participação política em Portugal, comparativamente com outros países europeus.
As modalidades englobadas nas “novas formas de participação” e, em menor grau, as que se incluem na “participação de protesto” são aquelas em que a percentagem verificada no caso português é menor do que a verificada nos países da Europa ocidental. No primeiro caso, a explicação mais óbvia aponta para os factores que foram referidos como estando na base da trans- formação de cultura política: menores índices de escolarização, menor per- centagem de trabalhadores do sector científico e técnico, menor difusão das novas tecnologias, menor índice de concentração nas grandes metrópoles ur- banas. Sem dúvida que se têm verificado em Portugal grandes transforma- ções nos aspectos referidos, mas as diferenças para as democracias mais avançadas ainda é grande.
No caso das modalidades de “participação de protesto”, as diferenças entre Portugal e os outros países são menores, em parte devido a estas formas de participação serem também baixas nos outros países. Poderemos estar pe- rante uma situação conjuntural que atravessa os diferentes países europeus. No entanto, os resultados em Portugal poderão também ser resultantes de
factores específicos, nomeadamente a forte dependência das acções de pro- testo dos partidos políticos, afirmação que se irá retomar no ponto seguinte.
Relativamente à “participação em instituições de representação políti- ca”, a diferença dos valores encontrados em Portugal comparativamente com