Participação, Representação e Efetividade Democrática

Na análise dos PAP’s e do PAC, é possível observar que, embora a participação de atores diversificados tenha sido estimulada, esta não ocorreu de forma eqüitativa. O termo "parceria" está presente nas bases conceituais dos programas, mas sua prática efetiva parece ter dificuldades em influenciar os processos de deliberação de forma democrática.

Um dos principais desafios estava em superar o fato de que boa parte dos atores participava com o objetivo de procurar resolver problemas que os afetavam diretamente e no imediato, como, por exemplo, o mau estado do caminho de acesso à sua casa ou a deficiente iluminação da sua rua. Este foco quase exclusivo do processo participativo na resolução dos problemas imediatos da população impede uma reflexão mais estratégica sobre o desenvolvimento do território.

Outra questão observada na análise dos programas trata da dificuldade dos atores governamentais e não-governamentais, em perceber o formato intersetorial e estruturante das propostas e, por conseqüência, os seus papéis na

condução dos processos de implementação. Embora, politicamente ambos os programas tenham sido amplamente divulgados como estratégia de gestão participativa dos governos do PT e do PC do B, os próprios dirigentes em seus discursos chegavam a confundir as respectivas propostas com programas de Orçamento Participativo no sentido de justificar a sua posição partidária.

Nos dois programas foi observada, de forma recorrente, nos relatórios de avaliação, a necessidade de se investir em capacitação dos atores para compreensão do seu papel dentro dos programas.

Na análise do PAP, dentre os equívocos apontados, é ressaltado o desconhecimento da sua proposta; o de imaginar seu papel de delegado como despachante para ter melhor acesso á máquina para resolver questões de ordem particular; a reivindicação de salário da Prefeitura para exercer seu papel; e a disputa de poder atrelado aos vereadores locais. Também decorrentes destas dificuldades foram observados alguns fenômenos historiados nas avaliações coletivas (agentes governamentais e não-governamentais), tais como:

• O esvaziamento do grupo inicial dos 120 delegados, sendo então alterada a proporção de um delegado para cada 1.000 habitantes da proposta original, passando para um delegado para cada 2.000 habitantes.

• A resistência dos delegados quando foi modificada a proposta de definição de prioridades, passando a remeter à comunidade a decisão final sobre as obras a serem definidas para o PO. Esta proposta venceu com uma margem mínima de votos.

• A manipulação por parte dos delegados do PAP articulando atores de fora da comunidade para irem votar nas ruas de seus interesses, mascarando desta forma o processo de definição de prioridades das comunidades consultadas. • Acirramento das disputas de poder entre as microrregiões e as regiões.

• A negação da visão de conjunto intra-regional e inter-regional e, conseqüentemente, na perspectiva municipal.

• O desrespeito ao regimento e às deliberações do conselho e a desestruturação da comissão de ética.

• Afastamento das bases passando a representar posições de ordem pessoal.

Quanto à análise dos atores governamentais, são relatadas diversas situações onde os mesmos demonstram total desconhecimento do seu papel na perspectiva do programa ocorrendo, inclusive, situações de desqualificação do papel dos atores não-governamentais. De certa forma, este comportamento é reforçado pela desarticulação interna da máquina administrativa na perspectiva do Programa.

Por outro lado, os atores governamentais vinculados gerencialmente ao programa, encontravam sério desafio: superar as dificuldades dos demais atores governamentais e ainda conseguir dar viabilidade política e operacional ao processo. A dimensão deste desafio talvez tenha consistido num dos principais entraves da sustentabilidade dos programas.

O PAC, apesar de um recorte territorializado de acordo com os bolsões de pobreza e com uma lógica multidisciplinar, apresenta dificuldades de

operacionalização de forma bem semelhante. As únicas diferenças observadas com relação ao PAP são:

• O processo mais eficiente de indicação dos representantes não- governamentais, feita em função da sua inserção como liderança local a partir da identificação das redes para a construção dos Núcleos de Apoio Local – NAL.

• Uma ação mais efetiva dos atores governamentais das localidades trabalhadas nos programas em função da inserção do seu trabalho no cotidiano local da comunidade.

De acordo com a análise dos programas é possível observar uma tendência dos atores não-governamentais distanciarem-se das aspirações daqueles que os elegeram e voltarem-se para a própria sobrevivência dentro do aparato organizacional. Assim verifica-se a possibilidade dos discursos, aparentemente participativos, remeterem-se às práticas de pseudoparticipação. Esta foi de certa forma, a lógica que se estabeleceu no PAP, onde os delegados começaram a criar vínculos, através de cargos comissionados para parentes, e outros tipos de vínculos institucionais com as entidades comunitárias que representavam. É interessante observar que, apesar de todo o desgaste nos últimos anos da gestão do PT, o conselho se apresentava de forma omissa ao descumprimento das ações pactuadas e a não execução das obras do Plano de Obras 2003/2004.

Na direção oposta, também é possível observar que mesmo ocorrendo processos manipulados de participação, estes teriam papel relevante na medida

em que difundiram, gradativamente, entre os indivíduos a idéia de que podem participar, consolidando “sujeitos” cada vez mais exigentes quanto ao processo participativo. Verifica-se esta situação em algumas áreas do PAC, como em Vera Cruz e Santa Mônica. Nestas áreas observou-se uma construção mais sólida dos núcleos locais que se mantiveram de forma mais independente no processo de participação interagindo inclusive de forma legal contra a Prefeitura em função da execução de obras realizadas em desacordo com os projetos pactuados na comunidade.

Outro aspecto observado foi a participação de um mesmo ator não- governamental em diversos conselhos. Fato este que acaba comprometendo a qualidade de sua participação devido ao acúmulo de reuniões e discussões de conteúdos diversos.

Por outro lado, a representação e efetividade democrática também são comprometidas em função dos limites postos pela elevada exclusão social no município. Por exemplo, o acesso da população pouco escolarizada à linguagem escrita e o repertório e a linguagem técnica empregada nos documentos e nas discussões, acabam construindo uma muralha invisível que dificulta a participação popular49_{. Na mesma linha de dificuldade se coloca a própria estrutura jurídica e} normatizadora da política urbana, a linguagem das leis, dos estatutos, dos decretos e de outros instrumentos legais é geralmente hermética, ou seja, de difícil compreensão e interpretação para o cidadão com pouca escolaridade. Evidencia-se neste caso, a ausência de um sistema de informações adequado

49 O repertório e a linguagem técnica empregada, “estabelecida em discussões intra-elite acabam sendo uma muralha invisível que dificulta a participação popular mesmo em instâncias criadas para que ela ocorra” (Cymbalista, 2001:3).

para prestar esclarecimentos à comunidade em relação aos instrumentos de gestão e as dinâmicas sociais, econômicas e ambientais do espaço onde ela vive e trabalha.

De uma forma geral, o diálogo de participação no campo da política urbana se concentra fortemente na construção dos diagnósticos. É na leitura da realidade e na identificação dos problemas que atingem diretamente a comunidade, que se observa a escuta apropriada para a definição das ações. Na discussão das soluções, a participação começa a ficar menos efetiva. Quando a discussão foge da resolução mais imediatista – como, por exemplo, a pavimentação de vias, dentre outras – fica difícil, para a maior parte dos atores, perceber o alcance das propostas.

Esse fato pode ser bem observado no processo de revisão do PD em 2007. As oficinas de leitura de realidade foram extremamente ricas e participativas. As comunidades conseguiram imprimir seu olhar sobre a realidade, ampliando de forma considerável a consistência do diagnóstico do PD. No entanto, na construção da proposta, a discussão, embora bem acalorada, não apresentou grandes contribuições à proposta técnica apresentada para discussão.

3.4.1.2.3. A relação entre as demandas pactuadas e a capacidade operacional