1. O estudo das elites políticas e a perspectiva de género
1.3. O género na teoria das elites
1.3.1. PARTICULARIDADES DAS ELITES POLÍTICAS LOCAIS
O poder local, gozando de alguma autonomia e especificidades próprias, integra-se no poder central a vários níveis (Mozzicafreddo et al., 1989), partilhando com este algumas características também no que diz respeito aos factores limitadores da participação das mulheres.
Num estudo sobre protagonistas do poder local na região da Grande Lisboa, Albertina Jordão (2000) identifica uma série de obstáculos à entrada e permanência de mulheres na política local, alguns deles comuns à política nacional, e que organiza em factores endógenos e exógenos.
No primeiro conjunto de obstáculos, a autora inclui: factores de ordem socioeconómica (maior taxa de desemprego, maior dificuldade de inserção
profissional, etc.); dificuldade na conciliação da vida profissional com a pessoal e familiar, já que continuam a ser as mulheres as principais responsáveis pelas tarefas domésticas e de apoio à família; factores culturais que remetem para os papéis sociais de género (onde as mulheres são socializadas para a ocupação do espaço privado e os homens do público); factores históricos que limitaram, durante muito tempo, a autonomia e identidade civis das mulheres que tiveram, durante um longo período, os homens – maridos, pais, irmãos – a representá-las publicamente; processos de auto-selecção das mulheres, decorrentes de uma menor autoconfiança em situações de exposição pública, produto de desvalorização histórica do seu trabalho, tanto do pago (como vimos, as mulheres recebem, em média, menos que os homens para trabalho semelhante), como do não pago (desvalorização social e financeira do trabalho doméstico); e pouco experiência política.
Relativamente aos factores exógenos, Jordão (2000) identifica: uma estreita base de recrutamento no que diz respeito ao número de mulheres disponíveis para concorrer; a falta de dados estatísticos que sirvam de base a uma reivindicação fundamentada; o preconceito em apontar mulheres para lugares elegíveis; a ideia de que as mulheres terão uma apetência particular para determinados pelouros; as características das actividades político-partidárias; o facto dos cargos de presidência de Junta de Freguesia serem remunerados; e as características do território por onde os/as candidatos/as se apresentam.
Ao passo que os diferentes obstáculos de ordem endógena não se podem considerar exclusivos dos entraves à participação das mulheres no poder local, quando pensamos nos de ordem exógena, há questões que se colocam sobretudo a este nível.
Em primeiro lugar, a base de recrutamento é composta, a nível local, pelos partidos, pelos sindicatos e associações locais (A. Fernandes, 1992), domínios predominantemente masculinizados.
Os partidos políticos continuam a ter uma proporção de mulheres relativamente baixa. Os dados coligidos por Martins e Teixeira (2005) revelam uma baixa proporção de mulheres filiadas, sendo ainda mais baixa quando se observa a sua presença nos órgãos nacionais dos partidos. Por um lado, no que diz respeito às
filiadas, com uma média dos diversos partidos de 32% (tendo 2003 como ano de referência), os valores vão desde os 29% no PCP aos 37% no PPD-PSD (passando por 30% no CDS-PP e 33% no PS, não existindo informação para o BE).
Já no que diz respeito à composição dos órgãos nacionais dos partidos (dados para 2002), onde encontramos menos mulheres é no CDS-PP (14,9%), seguido do PCP e do PPD-PSD (16,7% e 17,1%, respectivamente). Os partidos que apresentam mais elevada proporção de mulheres nos seus órgãos nacionais são o PS (25,6%) e o BE (33,6%)23.
No que diz respeito aos sindicatos, segundo os dados relativos ao ano de 2001, a proporção de mulheres dirigentes sindicais é de 38%, o que corresponde a 5110 mulheres em 13433 dirigentes, variando, contudo, consoante a actividade económica (Santana, 2009).
As associações locais, sejam elas económicas, culturais, desportivas ou recreativas, são consideradas como uma importante via de acesso ao poder local por razão da sua notabilidade e enraizamento locais (A. Fernandes, 1992; M. Mendes, 1993). Como veremos mais adiante, aquando da análise dos dados do European
Social Survey estes são contextos onde principalmente os homens se movem.
Relativamente à falta de dados sobre a situação das mulheres no poder político local, muito se avançou desde a análise referenciada. Esta questão é colocada por Jordão (2000) a dois níveis: por um lado, é difícil ter acesso ao número de mulheres que fazem parte das estruturas dos partidos e, por outro lado, os dados relativos aos/às eleitos/as locais são disponibilizados com um grande atraso por parte da autoridade competente. Se esta última questão é explicável pela quantidade de informação a recolher (a Administração Eleitoral da SGMAI recolhe a informação dos/as eleitos/as locais através de um inquérito nacional online de preenchimento obrigatório), no que diz respeito à composição das estruturas partidárias, a falta de informação parece não ser, na nossa opinião, tão facilmente justificável. A informação relativa à composição das estruturas locais não é de fácil acesso e sistematização. De facto, a informação disponível nos sites dos seis partidos
com assento parlamentar é muito díspar. No caso do Bloco de Esquerda24, do Partido
Comunista Português25 e do Partido Ecologista Os Verdes26 não é possível aceder à
composição das estruturas locais. No caso do Partido Socialista27, do Partido Social
Democrata28 e do Partido Popular29, a informação é disponibilizada mas de forma
parcelar impossibilitando uma visão de conjunto simples e imediata. Tendo em conta que os partidos políticos são a principal fonte de recrutamento de representantes dos/as cidadãos/ãs, parece-nos importante, em prol de uma maior transparência, que esta informação esteja (mais) acessível.
Ainda no que diz respeito aos factores exógenos enunciados por Jordão, a questão da nomeação de mulheres para cargos elegíveis nas listas eleitorais foi, em certa medida, corrigida pela entrada em vigor da Lei da Paridade. Isto porque a lei estabelece não apenas uma proporção mínima de pessoas de cada um dos sexos mas também qual a lógica de posicionamento que deve ser seguida30.
Já a associação das mulheres a determinadas áreas, áreas essas que representam, grosso modo, uma extensão dos seus tradicionais papéis sociais ligados às funções do cuidar31 (Bochel & Bochel, 2004; Jordão, 2000; Linsley et al.,
2006; A.M. Lopes, 2009), continua a observar-se. A título meramente exemplificativo, e tendo em conta que estamos a focar-nos no poder local, podemos olhar para os executivos dos maiores municípios portugueses32, Amadora, Odivelas,
Porto e Lisboa. Em cada um deles, os pelouros atribuídos a mulheres são os seguintes: 24 Em http://www.bloco.org e http://autarquias.bloco.org. 25 Em http://www.pcp.pt. 26 Em http://www.osverdes.pt. 27 Em http://www.ps.pt/contactos/ps-por-portugal. 28 Em http://www.psd.pt/distritais_seccoes.php. 29 Em http://web.cds.pt/index.php?option=com_content&view=article&id=115&Itemid=126.
30 Veremos mais adiante de que forma esta questão não foi completamente colmatada pela Lei da
Paridade.
31 Esta associação é também verificada nas nomeações para cargos governamentais, observando-se
“a worldwide tendency to place women in the softer sociocultural ministerial positions rather than in the harder and politically more prestigious positions of economic planning, national security, and foreign affairs, which are often seen as stepping-stones to national leadership” (Reynolds, 1999, p. 564).
32 O critério usado para a definição de maiores municípios foi o da densidade populacional em 2014:
Amadora – 7397,7 hab./km2; Odivelas – 5758,1 hab./km2; Porto – 5268,7 hab./km2; Lisboa – 5090,4
Quadro 2. Pelouros atribuídos a mulheres nos quatro maiores municípios portugueses, 2015 Amadora (presidente e duas vereadoras com pelouros atribuídos): • Planeamento Estratégico, Inovação e Empreendedorismo, Gestão Financeira e Patrimonial, Planeamento Urbanístico, Sistema de Informação Municipal, Gabinete de Imprensa e Relações Públicas, Modernização Administrativa, Relações Internacionais; Administração Geral, Gestão de Recursos Humanos e Formação, Habitação e Reabilitação Urbana, Polícia Municipal, Comissão de Protecção de Menores; • Educação e Formação, Desenvolvimento Social, Desporto e Juventude, Saúde, Movimento Associativo, Gestão de Processos Co-Financiados. Odivelas (três vereadoras com pelouros atribuídos): • Inovação Social, Planeamento, Intervenção e Desenvolvimento Socioeducativos; • Licenciamentos, Actividades Económicas e Projectos Comparticipados, Juventude, Turismo; • Habitação, Gestão Patrimonial e Administração Geral. Porto (duas vereadoras com pelouros atribuídos): • Educação, Organização e Planeamento; • Mobilidade. Lisboa (três vereadoras com pelouros atribuídos) • Habitação, Desenvolvimento Local; • Cultura; • Economia, Educação, Inovação, Relação com o Munícipe. Fonte dos dados: Sites das Câmaras Municipais da Amadora, de Odivelas, do Porto e de Lisboa33.
Podemos encontrar algumas constantes, como a habitação e a educação e outras áreas sociais e de relações humanas, recursos humanos e relação com o munícipe, nunca se encontrando pelouros ligados às obras, transportes, protecção civil ou finanças, esses atribuídos a vereadores.
Ainda no âmbito dos entraves exógenos à participação das mulheres nas actividades político-partidárias, que condicionam, inevitavelmente, a sua participação nas esferas políticas de topo, encontramos limitações de ordem organizativa. O trabalho nas autarquias locais faz-se, muitas vezes, nos tempos livres (Linsley et al., 2006; Martins & Teixeira, 2005), o que resulta num condicionamento sobretudo para as mulheres, remetendo para as questões já discutidas das dificuldades de conciliação entre a vida profissional e a vida familiar e pessoal, particularmente penalizadora para as mulheres (Linsley et al., 2006; Maciel, 2008).
33 Disponíveis em http://www.cm-amadora.pt/camara-municipal/917-eleitos2013; http://www.cm-
odivelas.pt/index.php/camara-municipal/80-executivo; http://www.cm-porto.pt/executivo; e
De facto, se no caso das pessoas que vivem sozinhas o tempo de lazer e cuidado pessoal médio é semelhante entre homens e mulheres, em todos as outras tipologias de agregados domésticos, são sempre os homens quem mais dispõe destes tempos (que podem ir até quase mais 8 horas semanais, como no caso dos casais com filhos) (Torres, Silva, Monteiro, & Cabrita, 2005). Aliás, um inquérito de âmbito nacional realizado no Reino Unido a mulheres detentoras de cargos autárquicos revelou que a principal barreira à progressão das mulheres na política local era a dificuldade de conciliação entre as responsabilidades autárquicas e a vida familiar (Rao, 2005).
Um outro obstáculo exógeno à participação na vida política, e nas elites políticas locais em particular, diz respeito à dimensão e à estrutura das freguesias. Ainda que venhamos, mais adiante, a explorar esta dimensão com os dados disponíveis mais recentes dos/as eleitos/as locais, podemos avançar já que as investigações levadas as cabo revelam que as freguesias mais pequenas, mais rurais e menos densamente populadas são mais conservadoras e mais resistentes à incorporação de novos valores e atitudes (Espada et al., 2002; Jordão, 2000), mais impermeáveis, portanto, ao efeito de contágio que descrevemos anteriormente.
Os poderes locais possuem características particulares de governação e de recrutamento: de governação porque envolvem um conhecimento e relacionamento mais próximos e mais directos com as populações, representando o locus de realização das suas exigências e de descentralização do poder (Mozzicafreddo et al., 1989); e de recrutamento já que os contextos fornecedores de potenciais candidatos/as incluem não só os partidos, como também os sindicatos e as associações locais (A. Fernandes, 1993; Jordão, 2000; Norris, 1999), ao passo que “as carreiras políticas dos deputados portugueses têm sido controladas quase exclusivamente por eles [partidos políticos]. São e têm sido estes, portanto, os principais ‘gatekeepers’ no recrutamento parlamentar em Portugal” (Freire, 2001, pp. 29-30).
Face ao poder central, o poder local apresenta, como temos vindo a desenvolver, características particulares, nomeadamente de maior proximidade com as populações, que se reflectem em bloqueios adicionais relativamente às elites
parlamentares ou ministeriais. O poder local é um mercado político simbolicamente hierarquizado, sendo a câmara municipal a instituição mais valorizada (M. Mendes, 1993), valorização essa patente na pessoalização do poder na figura do presidente da Câmara (Mozzicafreddo et al., 1989). Este é o cargo que exige a mobilização de mais recursos, como um forte enraizamento local (aquilo que associamos ao designado por Bourdieu (1989) como capital pessoal de notoriedade e de popularidade), um certo grau de profissionalismo e uma trajectória política eminentemente local (M. Mendes, 1993).
O poder local constitui-se como uma das principais realizações do 25 de Abril de 1974 tendo passado por diferentes fases: de um intervencionismo imediato para uma preocupação, menos vincada ideologicamente, com o desenvolvimento, com a resolução de problemas estruturais e com a dinamização dos vários agentes sociais e recursos disponíveis, até à fase actual, onde as competências, com um carácter técnico-pragmático, se encontram legisladas 34 . Estas mudanças foram
acompanhadas por uma alteração do perfil do/a presidente de Câmara, que passou de um agente predominantemente político para um outro com mais características de gestor que, consoante a concepção funcional do poder local, coloca a tónica mais no crescimento económico ou mais no desenvolvimento social (A. Fernandes, 1992, 1993; Mozzicafreddo et al., 1989). Estes novos perfis, que contemplam mais elevados capitais social, económico, escolar e profissional (A. Fernandes, 1993), contrastam com o período que antecedeu o 25 de Abril de 1974, onde os actores que predominavam eram os chamados notáveis (M. Mendes, 1993), elite cuja composição assentava na propriedade e no poder eclesiástico (Cardoso & Silva, 2011). Apesar desta profissionalização da política (Szücs & Strömberg, 2009), a importância e a estabilidade das notabilidades tradicionais não é contrariada (A. Fernandes, 1993), sobretudo nos meios rurais (A. Fernandes, 1992), ainda que vá assumindo diferentes configurações ao longo do tempo (Cardoso & Silva, 2011). Este
34 Actualmente vigora a Lei n.º 75/2013, de 12 de Setembro, posteriormente alterada e rectificada por
diversos diplomas (Retificação n.º 46-C/2013, de 01/11; Retificação n.º 50-A/2013, de 11/11; Lei n.º 25/2015, de 30/03; e Lei n.º 69/2015, de 16/07), que estabelece o regime jurídico das autarquias locais, aprova o estatuto das entidades intermunicipais, estabelece o regime jurídico da transferência de competências do Estado para as autarquias locais e para as entidades intermunicipais e aprova o regime jurídico do associativismo autárquico.
quadro parece representar uma certa continuidade das lógicas de acesso às elites locais já observadas no período liberal português, onde as reformas administrativas permitiram a entrada no poder local de indivíduos provenientes de diferentes estratos sociais e sectores de actividade mas não conseguiram fazer com que as oligarquias locais perdessem relevância (P. Fernandes, 2006).
Um último elemento que é particularmente importante na composição e reprodução das elites políticas locais relaciona-se com a incumbência, ou seja, com a acumulação de mandatos. Em parte comum ao poder central, a questão da não renovação das elites coloca-se com particular expressão no poder local. Note-se, aliás, que a lei de 2005 que estabelece um limite ao número de mandatos consecutivos visa a renovação das presidências dos órgãos executivos das autarquias locais (câmaras municipais e juntas de freguesia).
Em contextos de fraca informação e de poucos incentivos para que os/as eleitores/as se informem, também porque o voto individual é desvalorizado pelos/as próprios/as eleitores/as no conjunto alargado das votações, o conhecimento prévio de um/a candidato/a pode colocá-lo em grande vantagem perante o eleitorado. A simpatia por ele/a gerada ou o seu carisma podem beneficiá-lo/a, sobrepondo-se a um cálculo mais rigoroso do desempenho das suas funções e até mesmo a preferências ideológicas: “a familiaridade pode sobrepor-se a factores mais próximos de uma avaliação fundamentada do eleitor” (E. Silva, 2002, p. 153).
Por outro lado, os incumbentes beneficiam, pelo reconhecimento que granjeiam, pela experiência e pelos conhecimentos institucionais acumulados, de uma situação privilegiada na captação e gestão de recursos e de uma capacidade negocial com grupos de interesses. Evidentemente que, apesar de haver um claro benefício pessoal, estes mecanismos resultam em consequências negativas para a democracia, com o aumento do clientelismo e com a diminuição da participação política não só do eleitorado (os contactos individualizados sobrepõem-se à participação destes) como também de outros/as agentes políticos/as (A. Fernandes, 1993; E. Silva, 2002).
Este fenómeno, designado de incumbency bias ou incumbency effect (Ansolabehere, Snyder Jr, & Stewart III, 2000; Cover, 1977; Cox & Morgenstern,
1995; Darcy et al., 1994; de la Calle, Martínez, & Orriols, 2010; Gaines, 1998; Norris, 2006; Seltzer et al., 1997), que “reflecte a tendência sistemática para o favorecimento eleitoral de quem se encontra no poder, em detrimento dos restantes candidatos” (E. Silva, 2002, p. 145), resulta numa baixa circulação das elites locais. Esta situação é bem visível no caso português, patente no elevado número de mandatos consecutivos, mesmo que em partidos diferentes.
Se a Lei da Paridade se constitui como uma medida de acção afirmativa desenhada especificamente para compensar os desajustes ao nível da estrutura de oportunidades entre homens e mulheres no que diz respeito ao seu acesso a cargos de liderança política, a Lei n.º 46/200535, de 29 de Agosto, que estabelece limites à
renovação sucessiva de mandatos dos presidentes dos órgãos executivos das autarquias locais, pode acabar por desempenhar um papel importante na questão do enviesamento em favor dos incumbentes.
A Lei de Limitação de Mandatos, ainda que construída com um objectivo de renovação política36, pode ter um efeito positivo na entrada das mulheres nesta
esfera, já que a renovação das elites representa um importante factor de quebra dos processos tradicionais de reprodução do poder político. A proposta de lei foi apresentada pelo governo, a 22 de Abril de 2005, tendo, três dias antes, sido apresentadas pelo Bloco de Esquerda, duas propostas de Lei no mesmo sentido, sendo que o assunto tinha sido alvo de várias propostas nas duas anteriores legislaturas (ver Comissão de Assuntos Constitucionais, Direitos, Liberdades e Garantias, 2005).
A lei, aprovada então em 2005, e em vigor desde 1 de Janeiro de 2006, não teve, todavia, uma existência pacífica. Se, no momento eleitoral que sucedeu à entrada em vigor desta lei (2009), a questão não levantou grande celeuma (o que
35 O n.º 1 do Artigo 1.º da referida lei estabelece que “o presidente de câmara municipal e o
presidente de junta de freguesia só podem ser eleitos para três mandatos consecutivos, salvo se no momento da entrada em vigor da presente lei tiverem cumprido ou estiverem a cumprir, pelo menos, o 3.º mandato consecutivo, circunstância em que poderão ser eleitos para mais um mandato consecutivo”.
36 Dando seguimento ao princípio constitucional de não vitaliciedade dos cargos políticos, pretende-se
que a limitação de mandatos sucessivos possa “fomentar a renovação dos titulares dos órgãos, visando-se o reforço das garantias de independência dos mesmos, e prevenindo-se excessos induzidos pela perpetuação no poder” (Proposta de Lei 4/X, 2005).
pode ser explicado pelo facto da lei permitir mais um mandato consecutivo àqueles/as que já tinham exercido três ou mais consecutivos), em 2013 o caso foi diferente. Na iminência da impossibilidade, agora real e incontornável, de não renovação dos mandatos dos incumbentes, foi questionado o sentido da sua redacção. No texto do Artigo 1.º, a formulação “o presidente de câmara municipal e o presidente de junta de freguesia” (realces da autora) levantou dúvidas quanto ao âmbito da sua aplicação. Para uns, era evidente que nenhum incumbente (com três ou mais mandatos acumulados consecutivamente até então) poderia voltar a exercer o cargo de presidência de qualquer executivo autárquico. Para outros, a lei foi interpretada como inibidora da ocupação do cargo na mesma autarquia onde o/a incumbente o tinha já desempenhado (em mandatos consecutivos).
A polémica da preposição (de câmara/junta de freguesia – significando de qualquer autarquia – e da câmara/junta de freguesia – significando a autarquia onde se exerceram funções) gerou inúmeras argumentações que foram alimentadas ao longo de meses nos meios de comunicação social (veja-se, por exemplo, a sucessão de notícias e artigos de opinião sobre o tema no jornal Público37 ou no semanário
Expresso38, por exemplo). Independentemente do espírito no qual a lei foi pensada e redigida, é por demais evidente a enorme resistência a uma circulação das elites, o que acaba por prejudicar, como vimos, a entrada de novos/as agentes políticos/as num sistema tão fechado sobre si mesmo e tão altamente masculinizado (Charles, 2014; Klenke, 2011). Apesar das sucessivas aclarações emitidas pela Comissão Nacional de Eleições a este propósito39, e que sempre esclareceram que a limitação era de âmbito
territorial, só em 2013 o debate se vê abrandado com o acórdão do Tribunal Constitucional (n.º 480/2013), deliberando pela permissão de candidatura a um quarto mandato consecutivo se em autarquia diferente, fundamentando que não se
37 Disponível em http://www.publico.pt/limitacao-de-mandatos.
38 Disponível, por exemplo, em http://expresso.sapo.pt/politica/cavaco-deteta-erro-na-lei-de-
limitacao-de-mandatos=f789165; http://expresso.sapo.pt/politica/provedor-de-justica-pede-
clarificacao-sobre-limitacao-de-mandatos=f789680; ou http://expresso.sapo.pt/actualidade/jaime- soares-limitacao-de-mandatos-e-antidemocratica=f702852.
39 Disponíveis em http://www.cne.pt/news/deliberacoes-da-cne-sobre-limitacao-de-mandatos-nas-
encontra dúvida interpretativa devidamente fundamentada para uma aplicação mais restritiva da lei. Não obstante a leitura jurídica legítima, parece-nos que este