PAUTAS CONSTITUCIONAIS

É pacífico o entendimento de que as normas jurídicas comportam uma pluralidade de interpretações. Diferentes juristas, partindo de diferentes premissas e valorando de maneira diferenciada determinados princípios jurídicos, podem dar à mesma norma interpretações totalmente divergentes.

No âmbito do Poder Judiciário é absolutamente normal a reforma de decisões, sem que isso represente uma censura ou um demérito para o prolator da decisão reformada. Quem decidiu em primeiro lugar optou por uma entre as interpretações possíveis, por considerar que essa seria a melhor interpretação comportada pelo caso em exame, ao passo que o órgão reformador entendeu, a seu juízo, que outra seria a melhor decisão entre as possíveis.

O ponto de partida deste estudo é o Art. 1º da Constituição Federal, que estabelece o princípio republicano, cujo significado é magnificamente explicitado por Geraldo Ataliba:

“República é o regime político em que os exercentes de funções políticas (executivas e legislativas) representam o povo e decidem em seu nome, fazendo-o com responsabilidade, eletivamente e mediante mandatos renováveis periodicamente.

São, assim, características da república a eletividade, a periodicidade e a responsabilidade. A eletividade é instrumento da representação. A periodicidade assegura a fidelidade aos mandatos e possibilita a alternância no poder. A responsabilidade é o penhor da idoneidade da representação popular.

Todo poder emana do povo e em seu nome é exercido. Como o povo não pode apresentar-se na função de governo, os seus escolhidos o representam. Governam em seu nome, no seu lugar, expressando sua vontade.” GERALDO ATALIBA, “República e Constituição”, 2º edição, atualizada por Rosolea Miranda Folgosi, Malheiros Editores, São Paulo, 1998, p.13.

Os detentores do poder político não são e não podem ser “donos do poder”; são representantes que exercem o poder mediante outorga de mandato pelo verdadeiro titular do poder, que é o povo. Tal mandato, entretanto, não pode ser confundido como uma abdicação, sendo, na verdade, limitado e condicionado.

Toda atribuição de competência gera, inafastavelmente, o dever de bem exercê-la. A ordem jurídica não confere, a quem quer que seja, uma carta branca, para atuar ou não, conforme lhe aprouver, e, menos ainda, para atuar arbitrariamente, de maneira contrária às finalidades para as quais a competência lhe foi outorgada. A possibilidade de perda ou cassação do mandado, nos casos previstos na Constituição e nas lei, é algo normal e inerente à democracia representativa.

Porém, os capítulos da Constituição Federal que cuidam dos Direitos Políticos e dos Partidos Políticos são lastimáveis, especialmente este último. Isso não ocorreu por acaso, por incapacidade ou por descuido; na verdade isso foi feito deliberadamente, por um Congresso Constituinte eleito com base num sistema eleitoral e partidário moldado pelo chamado “Pacote de Abril”, do Presidente Ernesto Geisel (Emenda Constitucional nº 8, de 14/04/77), que, entre outras coisas, criou as sublegendas, instituiu os senadores chamados “biônicos” e alterou completamente as representações estaduais na Câmara Federal. Tudo isso com um propósito bastante claro e que foi mantido, conforme atesta o historiador Daniel Aarão Reis:

“Esses procedimentos introduziram mudança capital, pois subdimensionavam a representação dos estados mais populosos e dinâmicos, onde o governo se enfraquecia, superdimensionando a dos estados menos populosos, onde ele mantinha força. É notável que os efeitos da manobra tenham durado no tempo, subsistindo, essencialmente, até os dias atuais.” Daniel Aarão Reis, “Ditadura e Democracia no Brasil”, Ed. Zahar, Rio de Janeiro, 2014, p. 115.

Assim é que o Art. 14 da Constituição Federal, ao dizer que “a soberania popular

será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto direto e secreto, com valor igual para

todos”, contém uma inverdade, pois o voto não é igual para todos, como é perfeitamente

sabido. Apesar disso, esse artigo merece uma leitura mais cuidadosa, destacando seus aspectos positivos:

“Com efeito, o caput do art. 14 da Constituição Federal afirma que “a soberania popular será exercida pelo sufrágio universal e pelo voto

direto e secreto, com valor igual para todos”. Numa leitura descuidada, que não ultrapasse os limites da literalidade, essa parte final poderia significar, apenas e tão-somente, uma proibição ao voto de qualidade. Mas, na verdade, aí está dito muito mais: está afirmado o princípio da igualdade entre os eleitores, que determina, entre outras coisas, a igualdade de informação eleitoral, a igualdade de acesso aos locais de votação, a proteção contra influências do poder econômico e também do poder político.” ADILSON ABREU DALLARI, “Abuso de Poder Político”, in Direito Eleitoral, coordenadores: Carlos Mário da Silva Velloso e Cármen Lúcia Antunes Rocha, Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1996, p.240.

Para os fins do presente estudo, é essencial lembrar que esse mesmo Art. 14, em seu §3º, ao estabelecer as condições de elegibilidade, menciona, expressamente, no inciso V, “a filiação partidária”. Isso significa que ninguém pode ser eleito para exercer um mandato político sem estar filiado a um partido político.

O que precisa ficar muito claro é que o partido político não é uma sociedade civil como outra qualquer. Partido político é uma entidade com sede constitucional, prevista para desempenhar uma determinada função, necessariamente ligada à representação do povo (titular do poder político), como instrumento da democracia pluralista.

Essa vocação constitucional é incompatível com os desvios que na prática se observam, conforme comenta o Eminente Ministro Carlos Velloso:

“A democracia representativa realiza-se através dos partidos políticos. Estes devem refletir, pelos seus programas, o pensamento de setores da sociedade, devem conter um ideário, de modo que as pessoas possam escolher os seus candidatos a partir da discussão de idéias e de temas de governo e não em razão do carisma ou de discursos individuais, que refletem, em última análise, pensamentos afastados da realidade partidária, quase sempre demagógicos e inviáveis.” CARLOS MÁRIO DA SILVA VELLOSO, “A Reforma Eleitoral e os Rumos da Democracia no Brasil”, in Direito Eleitoral, coordenadores: Carlos Mário da Silva Velloso e Cármen Lúcia Antunes Rocha, Editora Del Rey, Belo Horizonte, 1996, p. 17.

É sob essa perspectiva que deve ser interpretado o Art. 17 da Constituição Federal, cujo “caput” se transcreve, que assegura a liberdade partidária, a qual não se coaduna com o desvirtuamento da função essencial dos partidos políticos, conforme se demonstrará:

“Art. 17. É livre a criação, fusão, incorporação e extinção de partidos políticos, resguardados a soberania nacional, o regime democrático, o pluripartidarismo, os direitos fundamentais da pessoa humana e observados os seguintes preceitos:”

De plano, pela simples leitura do texto, já se percebe que a liberdade afirmada não é ilimitada, pois é contida por algumas pautas (bastante vagas) e está sujeita à observância de alguns preceitos, enumerados nos incisos que se seguem, dentre os quais, para os fins deste estudo, se destaca o inciso I, - “caráter nacional”.

Como se sabe, pois é elementar em hermenêutica, a lei não tem palavras inúteis e, muito menos, a Constituição. A menção expressa a caráter nacional tem um sentido, um significado, um objetivo ou uma finalidade que o intérprete não pode ignorar.

Mas o problema surgiu com a alteração da redação do §1º desse Art. 17, feita por meio da Emenda Constitucional nº 52, de 08/03/06, que, aparentemente, torna sem efeito ou inócua a prescrição expressa do caráter nacional. Para melhor percepção do problema, transcrevem-se as duas redações:

“§1º - É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento, devendo seus estatutos estabelecer normas de fidelidade e disciplina partidárias.” (Redação original)

“§1º É assegurada aos partidos políticos autonomia para definir sua estrutura interna, organização e funcionamento e para adotar os critérios de escolha e o regime de suas coligações eleitorais, sem obrigatoriedade de vinculação entre as candidaturas em âmbito nacional, estadual, distrital ou municipal, devendo seus estatutos estabelecer normas de disciplina e fidelidade partidária.” (Redação dada pela Emenda Constitucional nº 52, de 2006)

Segundo a técnica legislativa, é próprio de um parágrafo o estabelecimento de exceções à regra geral contida no “caput”. Mas nunca se poderá interpretar o parágrafo como aniquilante da regra geral, de maneira a torná-la desprovida de sentido ou de eficácia.

Sem entrar na polêmica sobre emenda constitucional inconstitucional, pode-se afirmar que a exceção aberta pelo parágrafo deve ter interpretação restritiva. Ou seja: o disposto no parágrafo sempre deverá ser interpretado de maneira a preservar ao máximo a regra geral, que, no caso, é a que afirma, como princípio, o caráter nacional dos partidos.