PCH, Programa Monumenta e PAC-CH: eixos estruturantes de políticas públicas

O PCH (Programa Integrado de Reconstrução de Cidades Históricas), o Programa Monumenta e o PAC-Cidades Históricas, os programas de patrimônio federais objetos de análise nessa dissertação, são abordados a partir dos elementos que lhes conferem uma perspectiva de política pública de patrimônio. Há contradições e descontinuidades temporais entre os programas que não podem ser dissociadas dos contextos políticos, econômicos e culturais em que são formulados e implantados. O PCH teve início em 1973 e findou no início da década de 1980. O Programa Monumenta começou a ser formulado somente em 1996, tendo sido de fato implementado em 1999. Já o PAC-CH teve suas atividades iniciadas pouco tempo após o Programa Monumenta ter sido finalizado em grande parte dos municípios participantes, tendo ocorrido um intervalo temporal de 2009 a 2013, ano em que de fato deslanchou com a inclusão no eixo Comunidade Cidadã do PAC 212. Apesar dessas descontinuidades e diante de contextos políticos, econômicos e culturais tão distintos para cada um dos três programas, identificamos três eixos estruturantes que permitem interpretá-los como parte do processo de construção do patrimônio cultural como política pública no Brasil.

Nos três programas, entendemos e tratamos os eixos estruturantes como permanências. Estas foram utilizadas como chaves de leitura para abordar os referenciais teóricos, os arranjos institucionais e os agentes envolvidos em cada momento. O reconhecimento de permanências permite revelar as características iniciais de cada programa, os objetivos, as premissas assim como os embates, as dificuldades na implementação e nas reformulações empreendidas entre os anos de 1973 e 2013.

O primeiro elemento estruturante é o entendimento dos objetos de intervenção para além do monumento em si, ou a cidade entendida como objeto de intervenção. Nos três programas, verificamos, em seus documentos de formulação e revisão, o princípio de abarcar mais do que o monumento em si nas intervenções a serem realizadas, o que evidencia uma relação entre a preservação de edificações com o ambiente em que se inserem. Há momentos

12 O PAC 2 foi uma segunda etapa do Programa de Aceleração do Crescimento. Nesta nova etapa (2011 a 2014), o programa incorporou mais ações de infraestrutura social e urbana.

em que a cidade, ou áreas delas, são consideradas o próprio objeto de intervenção. Essa dimensão urbanística conduz à discussão sobre os critérios de atribuição de valor de patrimônio, ou seja, como são feitas as escolhas do que preservar e o que é deixado à margem ou considerado fora do “campo dos acontecimentos” como mostrado por Paul Veyne (1987) na discussão sobre o ofício do historiador e as intrigas que escolhem contar. Uma vez feitas as escolhas, é necessário adotar uma abordagem para intervir nos objetos de preservação. Essas formas de abordagem também dizem muito a respeito dos valores por trás do ato da conservação.

O segundo elemento, o diálogo entre as três instâncias de governo (federal, estadual e municipal), tendo o IPHAN como agente estruturante, decorre do fato de que o cuidado com o patrimônio no Brasil é considerado uma competência comum dos três entes federativos desde a década de 1970, posição oficializada com da Constituição de 1988. Sobre os referenciais teóricos que repercutiram nos programas em tela, por meio dos enunciados encontrados nas Cartas Patrimoniais, identificamos que a discussão sobre a descentralização das ações de preservação foi sendo aprimorada. Analisando a operacionalização da preservação do patrimônio por meio dos três programas, verificamos que a descentralização das ações se manteve como uma diretriz. Ao longo das diferentes etapas dos programas, é possível identificar a presença incisiva do governo federal - seja por meio de Ministérios ou do IPHAN - e também o abrandamento das redes de estruturação institucional com grande autonomia e até mesmo protagonismo dos estados e municípios.

O terceiro elemento, a abrangência dos programas ao território nacional, embora seja uma permanência, se realiza de forma diferenciada nos três programas. Nesse sentido, além de ser uma chave de leitura que ajuda a compreendê-los, se constitui como uma ferramenta, que possibilita mostrar alguns critérios de valoração e os vínculos do patrimônio com o território. Mapeamos os locais que receberam recursos em cada programa. Com isso, as escolhas de cada etapa são contextualizadas e podem ser analisadas em paralelo.

Os três elementos estruturantes listados vão assumindo configurações diferentes ao longo dos programas, acomodando-se e desviando-se, mas são considerados uma permanência. Identificamos a inspiração nas Cartas Patrimoniais como um elemento presente ao longo do período estudado, ainda que de forma indireta, pelo ambiente de discussão pública que se configura sobre determinado tema debatido nos encontros.

As Cartas Patrimoniais são documentos que resultam de encontros de agentes interessados (geralmente representantes de governos, instituições e especialistas) para discutir temas específicos da área do patrimônio cultural, dentre os quais se destacam as relações com

o planejamento urbano. Os encontros ocorreram ao longo dos séculos XX e XXI em diferentes localidades do mundo e tiveram maior ou menor alcance, a depender dos objetivos das reuniões e do lugar que as organizações e países representados ocupam na geopolítica mundial. A relação das Cartas Patrimoniais com os programas estudados é uma via de mão dupla, uma vez que as formas de apropriação de princípios e conceitos amplamente difundidos, que se materializam em experiências singulares, configuram uma dinâmica de aprimoramento das formulações.

Estudiosos, técnicos e políticos brasileiros não só reverberaram localmente as discussões realizadas nos Congressos, como contribuíram participando dessas reuniões. Cerávolo (2010, p.202) mostra que a Carta do Restauro (1931) e a Carta do Urbanismo (1933) constituíram uma referência para o trabalho desenvolvido pelo IPHAN (à época SPHAN). Essas Cartas foram agenciadas dentro do órgão e informaram sua prática. No Congresso de Veneza (1964), que discutiremos mais adiante, os arquitetos brasileiros Ícaro de Castro e Mello, Giancarlo Gasperini, Flávio Léo Azeredo da Silveira e Wladimir Alves de Souza compareceram em nome do Instituto de Arquitetos do Brasil (IAB), sendo que o último representou também o SPHAN (CERÁVOLO, 2010, p.265). Cerávolo explica que o SPHAN não conseguiu autorização do Governo brasileiro para enviar representante a Veneza, tendo em vista as circunstâncias políticas impostas pelo Golpe Militar de abril de 1964, às vésperas do Congresso. Tendo o IAB oferecido apoio, Alves de Souza acabou fazendo uma dupla representação. Este não só participou como delegado no Congresso como integrou a Comissão Organizadora da Assembleia Geral do Conselho Internacional de Monumentos e Sítios (ICOMOS), considerada um significativo desdobramento do Congresso de Veneza. O ICOMOS, associação de especialistas em conservação e restauro, foi responsável pela publicação da Carta de Veneza posteriormente e assumiu papel fundamental no campo da conservação e restauro a partir de então.

Augusto da Silva Telles13_{, que em 1984 era diretor da divisão de tombamento e}

conservação do IPHAN, escreveu um texto em que fica clara a ligação entre o conteúdo debatido nos congressos internacionais, a repercussão das ideias no Brasil e a adequação das medidas à realidade nacional. Silva Telles cita a Carta de Veneza (1964), a Declaração de Amsterdã (1975) e a Recomendação de Nairóbi (1976) e menciona a iniciativa dos administradores da cidade de Recife, que assumiram as tarefas referentes à “preservação e

13 _{Augusto Silva Telles (1923-2012) foi arquiteto e professor da Faculdade de Arquitetura e Urbanismo da UFRJ, fundador e}

primeiro presidente do Comitê Brasileiro do ICOMOS, entre 1978 e 1982 e delegado brasileiro junto ao Comitê Patrimônio Mundial - UNESCO, entre 1982 e 1989. Fonte: Portal do Iphan: http://portal.iphan.gov.br/noticias/detalhes/1111/iphan- lamenta-falecimento-de-seu-ex-presidente. Acesso em 06/04/2019.

ambientação do acervo cultural e natural” como “incumbência básica” do poder local e outras

ações coordenadas com outros organismos governamentais14_.

Para interpretar as indicações contidas nos documentos produzidos pelos participantes dos Congressos, propomos uma interlocução com a perspectiva adotada por Beatriz Kühl (2010). A autora propõe o estudo das Cartas Patrimoniais como produto da discussão de um determinado momento e cujo caráter é “indicativo ou, no máximo, prescritivo”. As Cartas e Recomendações “não têm a pretensão de ser um sistema teórico desenvolvido de maneira extensa e com absoluto rigor, nem de expor toda a fundamentação teórica do período” e sim de sintetizar “os pontos a respeito dos quais foi possível obter consenso, oferecendo indicações de caráter geral” (KÜHL, 2010, p.287-289). Segundo Kühl, é necessário esclarecer que estes documentos possuem, além de formas, objetivos diferentes: enquanto as Cartas têm uma característica prescritiva, as Resoluções e Declarações buscam colocar em pauta o estado da arte e oferecer subsídios ao debate.

Além disso, os documentos referendados pelo ICOMOS diferem dos adotados pelos comitês nacionais, que possuem validade local, embora possam ter alcance global. As Cartas, Resoluções e Declarações, assim como os programas em tela, possuem permanências a partir das quais buscamos entender o percurso de formulação e de apropriação dos conceitos. Nesse sentido, organizamos os encontros e documentos resultantes dos mesmos segundo a escala territorial em que ocorreram: primeiramente os produzidos em âmbito internacional, passando, posteriormente, pelo contexto latino-americano e, finalmente, tratamos os produzidos no Brasil. Dentro destes grupos, os documentos foram selecionados a partir da relação entre as temporalidades dos conceitos mobilizados e as temporalidades dos três programas.

Em âmbito internacional, passamos pelas décadas de 1960, 1970 e 1980, iniciando no contexto europeu com a Carta de Veneza (1964), pelo pioneirismo das suas indicações e pela relevância que adquiriu ao longo do tempo. Em seguida, a Recomendação de Paris (1972) e a Declaração de Amsterdã (1975), que consolidaram em seus textos o pensamento que associou o patrimônio ao planejamento físico-territorial de áreas urbanas. Para rematar as Cartas que trazem o debate em âmbito internacional e mostrar perspectivas fora do eixo europeu, estudamos a Recomendação de Nairóbi (1976) e a Carta de Washington (1987), que reforçam olhares sobre a discussão entre patrimônio cultural e planejamento urbano.

Posteriormente, tratamos das Normas de Quito (1967), que além de trazer a perspectiva do contexto latino-americano, consolida um debate crucial sobre turismo e desenvolvimento.

14“Centros Históricos: notas sobre a política brasileira de conservação”. In: Revista do Patrimônio Histórico e Artístico Nacional, nº 19, 1984, p 29-32.

A reinterpretação dessas Cartas internacionais em um contexto local, somadas à forte demanda pelo cuidado com o patrimônio verificada no Brasil, impulsionaram reuniões específicas no território nacional. Entre estes encontros, destacam-se os Encontros de Governadores, que produziram o Compromisso de Brasília (1970) e o Compromisso de Salvador (1971). Fechando a discussão em âmbito nacional, tratamos da Carta de Petrópolis (1987) e das Declarações de São Paulo (1989 e 1996), que são resultados de preparações de técnicos para reuniões internacionais realizadas pelo ICOMOS e sistematização de compreensões trazidas das mesmas.

Trazemos a discussão das Cartas Patrimoniais como uma das portas de entrada para entender os programas em tela. Todavia, faz-se importante esclarecer que as formulações teóricas absorvidas das Cartas não necessariamente se refletem em ações na prática nos programas; e que para além dos aspectos aqui tratados, há outros pontos das Cartas Patrimoniais selecionadas (e de tantas outras) que podem não ter repercutido em ações práticas, pelo menos não nas temporalidades em questão.

Isso significa que além de certos aspectos que aparentemente não repercutiram em ações práticas terem entrado na pauta dos Congressos (o que por si já evidencia a importância do debate acerca do tema), alguns desses acabaram se tornando registros históricos de consensos alcançados em determinado momento. A partir das Cartas Patrimoniais selecionadas, evidenciamos as formas pelas quais o patrimônio foi sendo apreendido, os vínculos estabelecidos entre objetos preservados e o espaço urbano, a discussão sobre descentralização das ações, e a articulação entre diferentes instâncias de governo, chaves de leitura que definimos a partir das permanências identificadas no PCH, Monumenta e PAC-CH.

1.2. Debate internacional: deslocamento de sentido a partir do “valor