Fonte:BACEN- SGS; IPEADATA
Ao longo do ano de 2002, a desconfiança de que a eleição de Lula significasse a descontinuidade da política de austeridade fiscal implementada a partir de 1999 foi refletida no Risco Brasil, que atingiu níveis recordes neste ano, indicando o pessimismo dos
investidores em relação ao país honrar seus compromissos. Também diante da incerteza acerca da política econômica, o Real apresentou forte desvalorização (68% em seis meses) e a expectativa de inflação para 2003 apresentou forte alta.
Contrariando posições históricas do partido (e do candidato Lula), o PT emite ainda em 2002 três documentos36 nos quais se compromete a preservar o superávit fiscal e a respeitar o acordo com o FMI, negociado no final do governo FHC. Nos seis meses em que sucederam a vitória eleitoral do PT, o governo toma uma série de medidas que mostram o compromisso de continuidade da política econômica do governo anterior, dentre elas:
nomeação de um presidente do BC ortodoxo, reforço da política antiinflacionária ao
anunciar metas declinantes para os dois anos seguimtes, elevação do taxa de juros, elevação da meta de superávit primário e cortes do gasto público.
As consequências das políticas adotadas no primeiro ano do governo Lula é bem descrita em Giambiagi (2005): “Ao longo de 2003, a ortodoxia fiscal e monetária abraçada pelo novo governo gerou resultados positivos em termos de combate à inflação, ajudada
36 “Carta ao povo brasileiro” (em junho), programa do governo (em julho) e “Nota sobre o acordo com o FMI” (em agosto).
naturalmente pela queda do câmbio no início de 2003 – causada, em parte, pelo rigor da política monetária. Para isso, contribuiu não apenas a política econômica como também a abundância conjuntural de liquidez internacional, face às baixíssimas taxas de juros vigentes nos Estados Unidos, (...). A contrapartida da queda da inflação foi a elevação da taxa de juros real (...) de 6% em 2002, para 13% em 2003. Na sequência desse processo, a atividade econômica sofreu as consequências e o desempenho do PIB ficou comprometido em 2003.”
O ótimo cenário econômico que caracteriza o período compreendido entre 2004 e o último trimestre de 2008 é marcado pela valorização do real; alto crescimento das
exportações, que registraram crescimento de 171% em 2008 com relação à 2003(em US$) e proporcionaram sucessivos recordes na balança comercial; elevado crescimento econômico (média de 4,8% no período 2004-2008) e inflação sob controle. Além do aumento das exportações, a elevação do nível de reservas fez com que a razão dívida externa
líquida/exportações chegasse a -0,1% em 2008. Essa melhora macroeconômica foi coroada com a obtenção do “investment grade” pelas principais agências de “rating”, significando que o país representava um menor risco para os investidores. Entretanto, no último
trimestre de 2008 o cenário otimista dá lugar a uma crise internacional, iniciada no mercado imobiliário americano.
Segundo o Banco Central37, “O ritmo da atividade econômica registrou dois períodos distintos no decorrer de 2008. No primeiro, observado nos três primeiros trimestres do ano, a economia brasileira cresceu a taxas elevadas, sustentada por expansões acentuadas no consumo e no investimento privados, passando a evidenciar, a seguir, os impactos do acirramento da crise financeira internacional tanto sobre os canais de crédito quanto sobre as expectativas dos agentes econômicos.
Nesse cenário, o PIB, mesmo recuando 3,6% no trimestre encerrado em dezembro, em relação ao finalizado em setembro, após ajuste sazonal, registrou alta de 5,1% no ano, refletindo o dinamismo experimentado pela economia nos nove primeiros meses do ano.”
Como resultado da crise, as exportações caíram 48% entre o terceiro trimestre de 2008 e o primeiro de 2009, piorando a situação do saldo em transações correntes (-1,7% do
PIB em 2008 e -1,5% em 2009), e o dólar se valorizou 21% no mesmo período.38 Mesmo com adoção de políticas fiscais e monetárias expansionistas, o PIB fechou 2009 com retração de 0,2%.
Além disso, a elevação do gasto público em 2009 fez com que o superávit primário ficasse abaixo de 3% do PIB pela primeira vez em 10 anos (Gráfico 10.4), o que provocou um aumento da dívida interna líquida do setor público (%PIB) após a retração ocorrida no ano anterior (Gráfico 10.3).
Gráficos 10.3 e 10.4
Fonte: IPEADATA
Ainda faltando pouco menos de um ano para o final de seu mandato, podemos concluir que o governo Lula deixa de herança para os governos seguintes a continuidade de uma política macroeconômica que permitiu a manutenção de baixas taxas de inflação; um razoável crescimento econômico (média de 3,5% entre 2003 e 2009); uma melhora nas contas externas (ainda que estas tenham piorado a partir de 2008); e uma melhora no mercado de trabalho, com elevação da renda média real e diminuição do desemprego. Além disto, houve um contínuo aumento de reservas internacionais que, aliado a uma dívida extrena praticamente estagnada, fez com que o país se tornasse credor externo ao fim de 2007. Por outro lado, a elevação dos gastos públicos, intensificado a partir da crise, até
38 IPEADATA. Exportações - (FOB) - US$(milhões) e Taxa de câmbio - R$ / US$ - comercial - compra - fim período.
agora não dá sinais de queda, apesar do país já ter retomado a trajetória de crescimento.
Isso faz com que o país tenha um menor superávit primário e aumente a já elevada dívida interna líquida do setor público.
Segundo José Márcio Camargo39: “A herança do governo Lula em geral é positiva, exceto pela questão dos últimos dois anos, da idéia de que o aumento da participação do Estado é fundamental para o desenvolvimento. (...) A História já mostrou que um Estado forte, poderoso, que atua diretamente sobre a economia, se torna ineficiente, corrupto, gera estagnação e não crescimento.”
Tabela 10.1
Indicador/Período 1995‐2002 2003‐2009 2009
ΔPIB(%a.a.) 2.3 3.5 (0.20)
IPCA (%a.a.) 9.1 5.6 4.3
Dív. Externa líquida/ exportação 2.7 0.6 (0.20)
Saldo Conta Corrente(%PIB) (3.3) 0.3 (1.5)
NFSP ‐ Operacional (%PIB) 3.3 0.8 3.7
39 Entrevista concedida ao jornal “O Globo” de 7 de março de 2010.
Conclusão
Conforme apresentado ao longo do primeiro capítulo deste trabalho, a herança macroeconômica dos governos foi discutida e avaliada levando-se em conta a variação de indicadores entre o ano anterior à posse e o último ano de governo no que diz respeito a inflação, o crescimento da dívida pública e dois indicadores de solvência externa. Além destes, a necessidade de financiamento de setor público, quando disponível, foi usada e observou-se também o crescimento econômico em cada um dos períodos.
A partir destes dados e das referências bibliográficas, podemos concluir que os governos JK; Quadros e Goulart; Geisel; Figueiredo; e Sarney legaram aos seus sucessores uma herança negativa, deixando a situação macroecômica do país em piores condições do que ao tomarem posse. Por outro lado, Castello Branco; Costa e Silva; Collor e Itamar;
FHC; e Lula deixaram a seus sucessores uma herança positiva.
Durante o período 1968-1979, houve uma clara ênfase no crescimento econômico em detrimento de uma política econômica que buscasse um ajuste na economia. Durante os doze anos compreendendido neste período, a taxa de crescimento médio do PIB real brasileiro foi de cerca de 9% ao ano, o que representa um aumento do PIB de 178% ao longo do período.
A inflação, com exceção do período compreendido entre 1965 e 1973, apresentou trajetória crescente desde os anos 1950 até meados dos anos 1990, quando atingiu níveis de hiperinflação. Após o fracasso de cinco planos de estabilização, inflação foi contida a partir de 1994 com o Plano Real.
A situação externa, que recorrentemente foi uma restrição ao crescimento brasileiro, se encontra favorável. A dívida externa líquida do país, que consiste na dívida externa menos as reservas internacionais, caiu rapidamente a partir de meados de 2002, tornando o país um credor externo já a partir de 2007. Já o saldo em TC, após sucessivos recordes, apresentou queda nos últimos anos, o que, devido ao câmbio flutuante, não chega a ser tão preocupante quanto em outras épocas.
Apesar do crescimento da dívida interna do setor público como proporção do PIB, o prazo desta dívida foi alongado e seu custo passou a ser menor. Além disto, como vemos no
gráfico 2.1, a dívida líquida do setor público apresentou declínio no último governo. Isto ocorreu devido à queda da dívida externa líquida.
Gráfico 11.1
Fonte: IPEADATA
Ainda que em diversos momentos da história recente do Brasil o governo tenha deixado o ônus de suas medidas econômicas para as gerações seguintes, este
comportamento parece estar cada vez menos frequênte atualmente devido a uma série de mudanças ocorridas nos últimos 15 anos.
Segundo Giambiagi e Além (2000): “ o governante que seguir um comportamento desse tipo (austero), corre o risco de ser julgado como um administrador inoperante e de deixar o terreno livre de problemas para que um sucessor do partidor oposicionista colha os frutos da sua austeridade, por não ter que assumir os encargos da dívida que terá sido paga.
Por isso, no cálculo político do governante, o horizonte de tempo relevante é o da sua permanência no cargo.”
Ainda segundo os autores há três restrições em gerar déficits altos e aumentar o endividamento público: “A primeira é o mercado. Para que haja uma dívida, é preciso que exista credor. Um devedor que sistematicamente deixe de honrar seus compromissos, mais cedo ou mais tarde, enfrentará a hostilidade do mercado, que lhe negará o acesso a novas fontes de endividamento.
A segunda restrição é o risco de inflação: se déficit for elevado e não houver como
fazer isso através da emissão monetária. Esta, porém, ao gerar uma expansão dos meios de pagamento muito superior ao aumento da quantidade de bens e serviços da economia, tenderá, mais cedo ou mais tarde, a se refletir no nível de preços.
Finalmente, a terceira restrição é dada pelo conjunto de instituições em que se insere a implementação da política fiscal. Cabe esperar que sociedades com economias
desenvolvidas, maior nível de bem-estar social, instituições maduras e certa dose de responsabilidade da parte dos seus dirigentes, criem macanismos de contrapeso que entrem em ação se, em determinado momento, o déficit público se mostrar perigosamente
elevado.”
De fato, durante grande parte do período analisado neste trabalho, o déficit público brasileiro foi financiado através da emissão monetária, que acabou levando o país a ter a maior taxa de inflação acumulada do mundo durante o período 1961-1994.40
A ausência de instituições maduras também contribuiu para tal fenômeno, afinal o próprio Banco Central do Brasil, que deveria ser o guardião do poder de compra da moeda, era subordinado à política fiscal e de crédito do governo.
Com a independência “de facto” do Banco Central (ainda que esta não esteja
consolidada na forma de lei), a lei de responsabilidade fiscal (LRF) e o regime de metas de inflação, a capacidade de postergar o ônus de medidas políticas para os governos seguintes ficou muito mais limitada. A LRF, ao apresentar uma série de diretrizes que balizam as autoridades na administração das finanças públicas das três esferas de governo e impôr sanções em casos de não cumprimento, fortalece as instituições e os “mecanismos de contrapeso” para uma maior disciplina fiscal. A independência “de facto” do BCB e o regime de metas de inflação, conjuntamente, impedem que a inflação seja, em última instância, a forma do governo financiar seus déficits.
Deste modo, o Brasil encontra-se hoje em uma posição macroeconômica mais sólida em relação ao seu passado, permitindo um crescimento econômico razoável sem
desestabilizar a economia, gerar pressões inflacionárias ou enormes déficits que teriam que ser pagos mais cedo ou mais tarde.
40 Franco(2007). Seminário “Eficiência da Justiça e sua eficácia na Economia”, Instituto ETCO, São Paulo, 30.11.2007.
APÊNDICE ESTATÍSTICO
Ano Δ PIB(%) ΔPIB_mundial(%) IPCA(%) IGP‐DI(%) Div Int Fed(%PIB) Div ext liq/X SaldoTC(%PIB) NFSP‐op(%PIB)
1950 6.8 ‐ 12.4 0.6
1992 ‐0.5 2.0 1119.1 1157.8 2.8 1.6 1.7
1993 4.7 2.0 2477.1 2708.2 2.4 ‐0.2 0.8
1994 5.3 3.4 916.5 1093.9 1.9 ‐0.3 ‐1.6
1995 4.4 3.3 22.4 14.8 1.9 ‐2.4 5.0
1996 2.2 3.7 9.6 9.3 2 ‐2.8 3.4
1997 3.4 4.0 5.2 7.5 2.3 ‐3.5 4.3
1998 0.0 2.6 1.7 1.7 3.2 ‐4.0 7.4
1999 0.3 3.6 8.9 20.0 3.6 ‐4.3 3.4
2000 4.3 4.8 6.0 9.8 3.1 ‐3.8 1.2
2001 1.3 2.3 7.7 10.4 2.8 ‐4.2 1.3
2002 2.7 2.9 12.5 26.4 2.7 ‐1.5 0.1
2003 1.1 3.6 9.3 7.7 2.1 0.8 1.3
2004 5.7 4.9 7.6 12.1 1.4 1.8 ‐1.5
2005 3.2 4.5 5.7 1.2 0.9 1.6 2.6
2006 4.0 5.1 3.1 3.8 0.5 1.3 1.9
2007 6.1 5.2 4.5 7.9 ‐0.1 0.1 ‐0.9
2008 5.1 3.0 5.9 9.1 ‐0.1 ‐1.7 ‐1.7
2009 ‐0.2 ‐0.8 4.3 ‐1.4 ‐0.2 ‐1.5 3.7
Fonte: IPEADATA, Banco Central‐SGS e FMI‐World Economic Outlook
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Notas de aula de Economia Brasileira II (ECO 1406) Sitio eletrônico do Ipeadata. <www.ipedata.gov.br>
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