Pergunta de partida Objetivos gerais e específicos

Para a pergunta de partida, elege-se, na sua formulação mais sintética:

“Qual o modelo organizacional adequado para gerir problemas sociais complexos?”

A partir desta questão, coloca-se a seguinte hipótese:

 Os novos modelos organizacionais de respostas sociais distintas da burocracia ou da nova gestão pública, permitindo uma solução colaborativa e integrada, são adequados para gerir problemas sociais complexos, com eficácia e eficiência.

Como objetivos propõe-se:

 Clarificar o conceito de “problema social complexo”.

 Evidenciar as forças e fraquezas do modelo burocrático e do modelo da nova gestão pública na abordagem a problemas sociais complexos.

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 Aprofundar o conceito de governação integrada, procurando uma definição abrangente e operacional.

 _{Definir fatores críticos de sucesso destas redes interorganizacionais de} governação integrada, bem como os seus bloqueios.

 Contribuir para um modelo de desenvolvimento de governação integrada, aplicável a problemas sociais complexos.

A questão central da investigação que se propõe realizar foca-se assim, de uma forma específica, na relação entre problemas complexos e respostas sociais, de modo a encontrar um ajustamento mediado por um modelo organizacional tão adequado quanto possível entre estas duas dimensões.

Para corresponder a estes objetivos optou-se por inserir esta tese, no essencial, no campo teórico dos estudos das relações interorganizacionais e, em particular, da colaboração, sendo que dentro desta, se focou na Teoria da Vantagem Colaborativa (Huxham & Vangen, 2005). Estende-se, porém, ao campo da complexidade, para melhor entender os problemas sociais complexos.

Ainda para corresponder aos objetivos e atendendo a que a abordagem metodológica a ser escolhida, como adiante se esclarecerá, passa pela identificação de estudos de caso, tornava-se necessário identificar entre os instrumentos que procuram dar respostas integradas a necessidades dos cidadãos quais os exemplos poderiam servir este objetivo. Para esse desiderato, havia que olhar a experiência portuguesa nesses domínios.

Ao nível das respostas integradas, Portugal tem desenvolvido, desde 2005 (embora com alguma variação ao longo do tempo), ao abrigo do Programa Simplex, um conjunto relevante de experiências com forte impacto social (Agência para a Modernização Administrativa, 2011). Entre elas, sublinha-se a relevância da “Empresa na Hora” que

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representa um marco no contexto europeu, como exemplo de rapidez e eficácia na abertura de um negócio (Mulgan, 2009: 189). No entanto, já desde 1999 que se vinha consolidando o modelo de “Loja do Cidadão”, como interface inovadora da Administração Pública com o cidadão, através de um conceito próximo de “balcão único de prestação de serviços” ou, mais precisamente, de uma congregação de vários serviços (sem integração de atendimento) no mesmo espaço físico. Este modelo foi já objeto de estudo em várias teses de mestrado ou doutoramento10 _{e é um importante ponto de partida}

para a investigação sobre interfaces. Estão, no entanto, num campo de análise distinto do que se pretende abordar no presente trabalho. Estes modelos organizacionais de respostas integradas visam simplificar procedimentos para resolver problemas lineares. O maior desafio coloca-se, porém, com a categoria de “problemas complexos”, que constitui o ponto de partida deste trabalho.

Entre os vários problemas sociais complexos, Karré (2012) seleciona as temáticas da integração de imigrantes e das crianças e jovens em risco para estudar, em termos comparativos, as respostas integradas da Austrália e da Holanda.

Essa referência incentivou-nos a selecionar esses dois problemas complexos em Portugal e a ter como “estudos de caso” as respostas integradas a estes problemas, já existentes no nosso país.

No domínio da integração de imigrantes, num modelo de verdadeiro “balcão único de prestação de serviços (one stop shop)”, desenvolveu-se em Portugal, a partir de 2004, uma experiência pioneira: o Centro Nacional de Apoio ao Imigrante (CNAI), liderado pelo Alto Comissariado para a Imigração e Minorias Étnicas (ACIME).

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O CNAI constituiu-se como uma interface de atendimento integrado aos imigrantes radicados em Portugal que necessitavam de recorrer aos serviços da Administração Pública portuguesa. Este modelo foi objeto de estudo a nível europeu e deu origem a um manual para replicação em diferentes países europeus deste modelo de interface (ACIDI, 2009), sendo salientada a sua utilidade na gestão de uma procura social muito complexa (a integração de imigrantes em Portugal) com uma oferta social muito fragmentada (com a intervenção de vários ministérios e departamentos públicos). Importa a este propósito, citar Haynes (2015a) que refere que “o ponto de entrada nos serviços públicos é uma experiência relacional, sendo importante uma avaliação para um completo entendimento das necessidades da pessoa. Não pode ser só um computador a gerar essa avaliação. O aspeto relacional é necessário para assegurar que o cidadão tem um bom aconselhamento profissional e que pode ser bem encaminhado para o próximo ponto do sistema” (Haynes, 2015a: 22).

No que toca a crianças e jovens em risco, um outro caso relevante de necessidade de uma resposta integrada a problemas sociais, foi desenvolvida a rede das Comissões de Proteção de Crianças e Jovens (CPCJ). Reconhecendo a complexidade da proteção de crianças e jovens em risco, quer na prevenção, quer já perante a situação de perigo, o Estado português criou, em 1991, as Comissões de Proteção de Menores, mas reformulou esse modelo, com a entrada em vigor em janeiro de 2001 da atual configuração das CPCJ. Esta intervenção procura articular respostas sociais de natureza vária ao problema social complexo, configurado pelas crianças e jovens em risco/perigo.

Partindo do princípio que cada comunidade local é responsável pelas suas crianças e jovens, as CPCJ têm base concelhia, devendo assumir de uma forma estável, integrada e cooperante essa missão. Na modalidade atual, têm como enquadramento legal a Lei n.º

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142/2015, que as define como “instituições oficiais não judiciárias com autonomia funcional que visam promover os direitos da criança e do jovem e prevenir ou pôr termo a situações suscetíveis de afetar a sua segurança, saúde, formação, educação ou desenvolvimento integral” (artigo 12.º, n.º 1). Para cumprir esses objetivos, estabeleceram-se duas configurações – alargada e restrita – sendo que a primeira reúne representantes do Município, da Segurança Social, do Ministério da Educação, dos serviços de saúde, das Instituições Particulares de Solidariedade Social (IPSS), das associações de pais, das associações culturais e desportivas, das forças de segurança (GNR ou PSP), a que se somam representantes da Assembleia Municipal e técnicos que venham a ser cooptados. As CPCJ cooperam de perto com o Ministério Público e com os Tribunais.

Na sua composição restrita, uma CPCJ tem no mínimo 5 elementos, sendo membros por inerência o Presidente e os representantes do Município e da Segurança Social.

Estas experiências concretas mostram que, em Portugal, há passos dados no sentido de responder a problemas sociais complexos de uma forma holística e integrada, através de modelos colaborativos que, no nosso entendimento, merecem ser estudados para contribuírem para a construção de um modelo.