Perspectivas da AE a partir do estabelecimento do programa nacional PNAES e do PNE

A partir do segundo mandato do presidente Lula novas ações foram desenvolvidas no âmbito do governo federal para a política de AE no Brasil:

 Criação do REUNI - Programa de Apoio a Planos de Reestruturação e Expansão das Universidades Federais, instituído pelo Decreto nº 6.096, de 24 de abril de 2007;  Criação do PNAES também no ano de 2007, através de Portaria Ministerial, com

objetivo de prover subsídios para permanência de aluno de baixa renda no ensino superior nas IFES.

Kowalski (2012) entende que tais ações demarcam uma terceira fase da política de AE no Brasil. O REUNI e o PNAES foram criados no contexto do Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE). O MEC congregou nesse PDE um conjunto amplo de ações (totalizaram-se 30) para todos os níveis e modalidades de ensino, tornando-o o maior expoente de medida governamental da política educacional do governo Lula.

De acordo com Saviani (2007, p. 1239), esse PDE, amplamente divulgado na mídia, teve grande apoio popular e, “teoricamente, se constituiria em estratégias para a realização dos objetivos e metas previstos no PNE”, porém não se articulava organicamente com o PNE que estava vigente na época. Segundo a síntese feita por Saviani (2007) sobre a ação do PDE voltada para o âmbito dos IFs, vemos que a iniciativa foi significativa. O autor identificou três medidas no PDE para a educação profissional: 1) reorganização da rede federal de educação profissional (que já mencionamos), articulando-se inclusive com o ensino médio regular em escolas públicas estaduais e municipais e triplicando o número de vagas pela via da Educação à Distância; 2) autorização de concursos públicos pelo Ministério do Planejamento, prevendo, admitir 191 especialistas no Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação, e 2.100 vagas nos IFs; 3) ação “cidades-pólo” prevendo a abertura de 150 escolas federais, elevando para 350 o número de unidades da rede, com 200 mil novas matrículas até 2010.

Entretanto, vale mencionarmos que, o MEC, nesse período, vivenciava uma “administração zigue-zague”: a nomeação de três ministros bastante distintos em suas experiências e perfis de atuação marcou a política educacional da época40 (CUNHA, 2009, p.122). Além disso, o jogo político “[...] formado de partidos rivais, que exigem compensações políticas a cada votação nas comissões e no plenário” do Congresso impedia e/ou atrasava bastante o andamento de vários projetos legislativos, repercutindo na própria capacidade de ação dos governos (CUNHA, 2009, p.138)41. Nesse sentido, o Decreto presidencial e outras medidas governistas acabaram sendo utilizadas para driblar a falta de celeridade e o jogo de interesses do Poder Legislativo.

Evidentemente, a ação governamental não se dá pela vontade de uns poucos, salvo em regimes ditatoriais. Os marcos regulatórios representam a síntese possível do atendimento de um conjunto de demandas que vinham sendo colocadas por grupos organizados da sociedade civil, principalmente os ligados ao movimento estudantil e aos dirigentes de instituições do ensino.

Assim, o REUNI foi a principal ação governamental para o Ensino Superior, requerendo: aumento de vagas, redução das taxas de evasão, ocupação de vagas ociosas, em particular no período noturno; ampliação da mobilidade estudantil, com a implantação de regimes curriculares mediante o aproveitamento de créditos e a circulação de estudantes entre instituições, cursos e programas de Educação Superior. O REUNI deu-se através de contrato de gestão com as IFES, estabelecendo metas rígidas (sobretudo, quanto ao tempo de conclusão de curso e aumento da relação professor-aluno) para que as instituições recebessem contrapartidas financeiras. Nesse sentido, a AE tornou-se essencial para o cumprimento das metas acordadas (CISLAGHI & SILVA (2012); KOWALSKI (2012)).

O processo de expansão de vagas e mobilidade estudantil na Educação Superior dado a partir do REUNI e com a implantação do Sistema de Seleção Unificada (SiSU)42 provocou um aumento (de cerca de 30%) no movimento migratório de alunos – que deixam seu estado

40 Foram nomeados: Cristovam Buarque - “ministro de muitos e contraditórios rumos – e triste fim”, Tarso Genro - “deslanchou mudanças parciais de monta” - e Fernando Haddad - “insistiu na visão sistêmica da educação” (CUNHA, 2009, p. 122;124;126).

41 Cunha (2009) analisou o governo Lula como um paradoxo entre um presidencialismo imperial e um presidencialismo de coalizão. O presidencialismo imperial significa a crença dos eleitores e a imagem do Presidente como um imperador - acima do Poder Legislativo, Judiciário, etc. Por outro lado, o presidencialismo de coalizão significa que o Poder Executivo necessita da anuência do Congresso para efetuar suas ações legais. 42 Página online desenvolvida em 2009 pelo MEC utilizada pelos estudantes que realizam o Exame Nacional do Ensino Médio (Enem) para se inscreverem nas instituições do ensino superior que aderiram ao Enem como forma de ingresso, em substituição ao vestibular. Também foi a partir de 2009 que o resultado do Enem começou a ser utilizado para unificar/substituir os vestibulares das IES.

de origem para cursar uma graduação. Assim, cresceu também o público potencial para os programas de AE, sobretudo, de moradia estudantil.O próprio REUNI proclamou a ampliação de políticas de inclusão e de AE.

Assim, alguns meses depois do decreto do REUNI, o PNAES foi criado no âmbito da Secretaria do Ensino Superior (SISU) do MEC, através da Portaria Normativa n. 39/2007. O PNAES permitiu um aumento significativo do recurso orçamentário para a AE nas IFES mas, não contemplou repasse para os CEFETs, nesse período (entre os anos 2008 e 2010). E, mesmo várias IFES autorizadas a participarem do programa enfrentaram dificuldades para receber e utilizar os recursos do PNAES, nos anos que seguiram (CISLAGHI & SILVA, 2012; KOWALSKI, 2012; TAUFICK, 2013).

Já no tocante à rede federal de EPCT, como já mencionamos, em 2008 institui-se a criação dos IFs. De acordo com a lei nº 11.892:

Art. 2º Os Institutos Federais são instituições de educação superior, básica e profissional, pluricurriculares e multicampi, especializados na oferta de educação profissional e tecnológica nas diferentes modalidades de ensino, com base na conjugação de conhecimentos técnicos e tecnológicos com as suas práticas pedagógicas, nos termos desta Lei.

Com essa nova institucionalidade, a realidade de atendimento tornou-se tão diversa que essas instituições se constituem de forma bem mais ampla que apenas pelo ensino técnico-profissional. De toda forma, com a referida lei equipara-se os IFs às universidades (art. 2º, § 3º), através da concessão de autonomia administrativa, patrimonial, financeira, didático-pedagógica e disciplinar (Parágrafo único, Art. 1º), incluindo criação e extinção de cursos e o registro dos diplomas dos cursos por eles oferecidos (art. 2º, § 1º).

Tal estruturação institucional visa um tipo de formação inovadora, em relação ao padrão assumido nas institucionalidades anteriores, como mencionado nos artigos 6º e 7º da mesma lei. Verificamos que o texto dessa lei contém certa ênfase à dimensão cidadã da formação, visando à inserção dos sujeitos não apenas no mercado de trabalho, mas, como agentes “de geração e adaptação de soluções técnicas e tecnológicas às demandas sociais e peculiaridades regionais” (inciso II, art. 6º), pela consolidação e fortalecimento dos arranjos produtivos, sociais e culturais locais (inciso IV, art. 6º).

Para isso, os IFs são incumbidos de promover a integração e a verticalização da Educação Básica à Educação Profissional e Educação Superior (inciso III, art. 6º), constituindo-se em centro de excelência na oferta do ensino de ciências, em geral, e de ciências aplicadas (inciso V, art. 6º). Além disso, também prevê-se a incumbência de oferecer capacitação técnica e atualização pedagógica aos docentes das redes públicas de ensino

(inciso VI, art. 6º) e, realizar e estimular a pesquisa aplicada, a produção cultural, o empreendedorismo, o cooperativismo e o desenvolvimento científico e tecnológico (inciso VIII, art. 6º), dentre outros.

O documento “Concepções e Diretrizes” (BRASIL, 2008, p.16, grifos nossos) elucida bem essa caracterização dos IFs, enquanto projeto fundamental do governo da época:

o governo federal, reconhecendo a potencialidade estratégica das instituições de ensino técnico e tecnológico federais e sua capacidade e qualidade de trabalho, começa a dialogar intensivamente com essa rede de formação, na perspectiva da inversão da lógica até então presente. [...] Assume, portanto,

o ideário da educação como direito e da afirmação de um projeto societário que corrobore uma inclusão social emancipatória.

Vemos aí que, essas instituições são tomadas estrategicamente para difundir sua perspectiva e estrutura de qualidade de educação em prol da inclusão social. Saviani (1997, p.216) também já verificava o despontar da diferenciação de abordagem educacional dessas instituições:

[...] as escolas técnicas federais, provavelmente a experiência mais bem- sucedida de organização do nível médio a qual contém os germens de uma concepção que articula formação geral de base científica com o trabalho produtivo, de onde poderia se originar um novo modelo de ensino médio unificado e suscetível de ser generalizado para todo o país.

No caso da proposição do documento citado (BRASIL, 2008), está na base fundante da nova institucionalidade e do processo de expansão dos IFs o papel de inclusão/emancipação social das populações e regiões atendidas pela rede de EPCT. Isso indica a importância e necessidade de uma política de AE bem estruturada, mas, o mesmo documento ainda registra o reconhecimento da natureza contraditória da educação profissional e tecnológica no Brasil estabelecida, até então, em virtude da correlação de forças entre os interesses da acumulação do capital, e as possibilidades de viabilizar-se uma redistribuição dos benefícios sociais, através dessa política social. Souza e Machado (2012) destacam o peso dessas contradições na estruturação histórica dessa rede de ensino no Brasil:

[...] historicamente o ensino técnico profissionalizante no Brasil serviu mais para instrumentalizar e alienar o indivíduo do que efetivamente para outros fins, como pode ser verificado nas produções de Manfredi (2002), Nagle (2001), Cunha (2000), Ferretti e Madeira (1992), Ciavatta (2009); Frigotto e Ciavatta (2004); Frigotto (2006), Santos (2000) e Kuenzer (1997; 2005; 2007)43.

43 CUNHA, L. A. O ensino de ofícios nos primórdios da industrialização. São Paulo: Unesp; Brasília; Flacso, 2000. MANFREDI, S. M. Educação profissional no Brasil. São Paulo: Cortez, 2002. NAGLE, J. Educação e sociedade na Primeira República. Rio de Janeiro: DP& A, 2001.FERRETI, Celso J.; MADEIRA, Felícia R. Educação/trabalho: reinventando o passado?.Cadernos de Pesquisa. São Paulo, nº 80, p.75-86. Fev. 1992. FRIGOTTO, G; CIAVATTA, M. (org). Ensino médio: Ciência, cultura e trabalho. Brasília: MEC/SEMTEC,

Além disso, investigando a realidade do IF de Goiás, Souza e Machado (2012, p.11- 12) verificam que a superação do caráter classista dessa instituição não ocorre, pois mantém um sistema meritocrático de seleção para a entrada do alunado nos cursos “com as aparências de equidade, sancionando e consagrando as desigualdades, contribuindo para perpetuá-las, ao mesmo tempo em que as torna legítimas”. Ou seja, mesmo com o projeto da nova institucionalidade dos IFs, ainda persistem mecanismos e valores representativos da antiga lógica.

A intenção assumida pelo governo com essa nova institucionalidade foi: “Pensar os Institutos Federais, do ponto de vista político, representa a superação desses contrapontos e instituir uma política pública que concorra para a concretização de um projeto viável de nação para este século” (BRASIL, 2008, p.23). Assim, através de cooperação com governos estaduais e municipais (mediante doação de terrenos para a construção dos novos campi), viabilizou-se a expansão da rede, sobretudo para as cidades do interior, aumentando a oferta, especialmente de cursos gratuitos de ensino médio técnicos integrados.

Nos termos do documento “Concepções e Diretrizes” (BRASIL, 2008, p.20) com esse processo,

A intenção é superar a visão althusseriana de instituição escolar enquanto mero aparelho ideológico do Estado, reprodutor dos valores da classe dominante e refletir em seu interior os interesses contraditórios de uma sociedade de classes. Os Institutos Federais reservam aos protagonistas do processo educativo, além do incontestável papel de lidar com o conhecimento científico-tecnológico, uma práxis que revela os lugares ocupados por cada indivíduo no tecido social, que traz à tona as diferentes concepções ideológicas e assegura aos sujeitos as condições de interpretar essa sociedade e exercer sua cidadania na perspectiva de um país fundado na justiça, na equidade e na solidariedade.

Quer dizer, nesse contexto de transformação institucional, a rede de EPCT já vivenciava um processo de disputas de interesses, pois, certos grupos questionavam a pertinência do orçamento público federal dedicado a tal função e até mesmo a pertinência de todas as ofertas públicas e gratuitas de EPCT, considerando os interesses do capital (BRASIL, 2004. _________. (org). Educação profissional tecnológica: memórias, contradições e desafios. Campos dos Goytacazes: Essentia Editora, 2006. KUENZER, A. Z. Exclusão includente e inclusão excludente: a nova forma de dualidade estrutural que objetiva as novas relações entre educação e trabalho. In: LOMBARDI, SAVIANI e SANFELICE (0rgs.). Capitalismo, Trabalho e Educação. Campinas, SP: Autores Associados: HISTEDBR, 2005. SANTOS, Jailson Alves dos. A Trajetória da Educação Profissional. In: LOPES, Eliane Marta Teixeira e et all (Orgs). 500 anos de Educação no Brasil. Belo Horizonte: Autêntica Editora, 2000.

2008). Assim, a opção pela expansão dessa rede de ensino tem sido considerada um ganho da política pública educacional dos últimos anos no Brasil (PACHECO, 2011; CORSETTI & VIEIRA, 2015).

Essa opção, de acordo com Corsetti e Vieira (2015, p. 382), constituiu-se em nova estratégia do governo federal para operar uma:

[...] reviravolta na formulação das políticas para a educação profissional, associando a visão que já era consenso no governo, da necessária centralização das políticas para o setor, com a que a via como solução para assimilar os novos contingentes populacionais - os “novos inseridos” socialmente - que pleiteavam espaços nos cursos superiores.

Segundo esses autores, a criação dos IFs favorecia atender a demanda por mais vagas nos cursos superiores públicos, assim, optou-se por assemelhar-se com o modelo das Community Colleges americanos. E a promessa do aumento de recursos para essas instituições com o processo de transformação fez os “dirigentes da maioria das escolas técnicas federais a abrirem mão do status que já tinham adquirido para aderirem ao novo projeto”, com exceção das autarquias do Paraná, Rio de Janeiro e Minas Gerais que optaram transformar-se em universidade tecnológica (CORSETTI & VIEIRA, 2015, p. 383).

Como já mencionamos, ainda que os IFs tenham contribuído para aumentar a oferta de Ensino Superior no país, a oferta de Ensino Médio técnico integrados, ao longo de sua história, sempre foi bastante expressiva na rede, em virtude de sua proposição curricular. Tanto que no texto da lei nº 11.892/2008 determina-se a oferta de, no mínimo, 50% das vagas para esses cursos e 20% para o Ensino Superior. Isso porque, como explica Pacheco, (2011, p.19):

[...] outra face dessas instituições federais, aquela associada à resiliência, definida pelo seu movimento endógeno e não necessariamente pelo traçado original de uma política de governo. Isso as torna capazes de tecer, em seu interior, propostas de inclusão social e de construir, “por dentro delas próprias”, alternativas pautadas nesse compromisso com a sociedade.

Esse movimento nos termos do ciclo das políticas seria o contexto da prática da política, em que os textos e discursos são interpretados e reinterpretados a partir das vivências dos sujeitos envolvidos. É claro que também os contextos de influências dessa transformação da rede de EPCT participaram desse processo e contaram com organismos internacionais que articularam estratégias para os contextos nacionais. Sobre isso, destacamos a proposta da UNESCO (2008a) publicada no documento intitulado Reforma da educação secundária: rumo à convergência entre a aquisição de conhecimento e o desenvolvimento de habilidade. Esse organismo se propõe a exercer uma atuação significativa por uma reforma que vincule o

Ensino Médio à Educação Profissional e Tecnológica44. As intenções e repercussões disso estão explicitadas em documento:

Ao influenciar as decisões políticas tomadas nos mais elevados escalões dos ministérios nacionais de educação, a UNESCO adota uma abordagem em cascata, que se traduz em efeito dominó, ou multiplicador, propício à renovação sistêmica, cujo impacto último atua sobre o aluno em sala de aula. [...] A experiência cumulativa derivada do já antigo envolvimento da UNESCO nas questões de políticas educacionais nos níveis internacional, nacional e regional, e sua vasta rede de institutos especializados e escritórios regionais e nacionais, colocam a Organização em posição única para propor princípios gerais para uma educação secundária mais capaz de responder às necessidades dos jovens. Esses princípios devem oferecer orientações que poderão ser adaptadas em função da situação social, cultural e econômica particular de cada país. Os Estados-membros da UNESCO serão encorajados a adotar, integral ou parcialmente, conforme suas necessidades próprias, esse modelo que lhes é proposto e a empreender a reforma no marco de seus processos nacionais de implementação da EPT (UNESCO, 2008a, p.29).

Tal explicitação de intenções da UNESCO e os nexos disso com alguns encaminhamentos da política educacional brasileira, nesse contexto, são exemplos do processo de “bricolagem” explicado por Ball (2001). Segundo ele,

A criação das políticas nacionais é, inevitavelmente, um processo de “bricolagem”; um constante processo de empréstimo e cópia de fragmentos e partes de idéias de outros contextos, de uso e melhoria das abordagens locais já tentadas e testadas, de teorias canibalizadoras, de investigação, de adoção de tendências e modas e, por vezes, de investimento em tudo aquilo que possa vir a funcionar. A maior parte das políticas são frágeis, produto de acordos, algo que pode ou não funcionar; elas são retrabalhadas, aperfeiçoadas, ensaiadas, crivadas de nuances e moduladas através de complexos processos de influência, produção e disseminação de textos e, em última análise, recriadas nos contextos da prática.

De toda forma, o caso dos IFs se faz especial no contexto da prática, ainda que, sob um processo de bricolagem, uma vez que, tratam-se de instituições, na verdade, centenárias que, viveram e/ou sobreviveram muitas transformações institucionais e dos contextos sociopolíticos e econômicos do país, reinterpretando-os e reinterpretando a própria constituição identitária de suas finalidades educacionais. Segundo Manfredi (2002, p. 57), tal processo histórico da política de educação profissional no Brasil repercute na existência (ou resistência) de diversas concepções que permeiam também os debates sobre a formação profissional:

44A educação profissional tem sido foco das recomendações da UNESCO e repercutido no Brasil desde meados de 1960. Exemplo disso é o texto Recomendação Internacional sobre Ensino Técnico e Profissional da Unesco, em 1962, cujos termos estiveram presentes em documentos emanados pelo Conselho Federal de Educação (MEC/CFE) na década de 1970 e pela Secretaria de Ensino Médio e Técnico (MEC/Semtec) nos anos 1990 (SILVEIRA, 2010, s.p)

[...] há desde as que consideram a Educação Profissional numa perspectiva compensatória e assistencialista, como uma forma de educação para os pobres, até aquelas centradas na racionalidade técnico-instrumental, as quais postulam uma formação voltada para a satisfação das mudanças e inovações do sistema produtivo e dos ditames do atual modelo econômico de desenvolvimento brasileiro, além de outras orientadas pela idéia de uma educação tecnológica, numa perspectiva de formação de trabalhadores como sujeitos coletivos e históricos. Esta orientação postula a vinculação entre a formação técnica e uma sólida base científica, numa perspectiva social e histórico-crítica, integrando a preparação para o trabalho à formação de nível médio. Nessa mesma linha, há concepções que entendem a formação para o trabalho como uma das dimensões educativas do processo de formação humana. A Educação Profissional, como direito social é assim dimensão a ser incorporada aos projetos de escolarização de nível fundamental e médio dirigidos aos jovens e adultos pertencentes aos grupos populares.

Entretanto, apesar dessa diversidade e disputa de concepções e, da importância basilar das análise das necessidades estudantis nesse contexto, a lei de criação dos IFs não contemplou nenhuma menção sobre a política de AE nessas instituições. Já no âmbito do FONAPRACE, que continuou mobilizado, na plenária da 46ª Reunião, realizada em outubro de 2009, aprovou como meta prioritária a consolidação do PNAES, através de Lei Federal, com matriz orçamentária que garantisse a continuidade dos recursos específicos da AE para as IFES. Tal meta foi encaminhada à ANDIFES, justificando-se que:

Tinha-se em vista que o modelo vigente promovia distorções no perfil do estudante, por estabelecer pesos diferentes entre os diversos cursos, sobretudo naqueles de maior prestígio social. A transformação social e econômica promovida pelos programas de ações afirmativas e a interiorização das universidades, demandava novas regras para definição dos investimentos em assistência estudantil (FONAPRACE, 2012, p. 33).

É importante destacar que o PNAES não foi a única política de AE da época. No ano de 2009, a Emenda Constitucional (EC) nº 59 alterou os artigos 208, 211, 212 e 214 da CF/88. Com isso, a nova redação do inciso VII do art. 208, ampliou a abrangência de programas suplementares, como: Programa Nacional do Livro Didático (PNLD), Programa Caminho da Escola e o Programa Nacional de Apoio ao transporte escolar – PNATE45, Programa Nacional de Alimentação Escolar (PNAE); e Programa Saúde na Escola (PSE)46, para todas as etapas da Educação Básica como dever do Estado (programas já existem desde a redemocratização do país, mas antes atendiam apenas o Ensino Fundamental).

45O MEC por meio do Fundo Nacional de Desenvolvimento da Educação (FNDE) mantém dois programas de apoio ao transporte escolar para alunos da educação básica que residem na zona rural (lei nº 10.880/2004).