Mesmo caminhando a passos lentos, e com ações em sua grande maioria centradas no Executivo federal, a administração pública no Brasil dá sinais de menor nebulosidade e começa a encarar com menos ferocidade o cidadão que em geral ainda a procura mais para pedir do que para cobrar. A expectativa, porém, é de que essa situação se altere significativamente nos próximos anos.
A reforma do Estado iniciada em 1995 tem entre suas metas, além da redução do tamanho da estrutura pública, o aparelhamento da burocracia para oferecer serviços de melhor qualidade à sociedade e viabilizar a integração dos cidadãos no processo de definição, implementação e avaliação da ação pública91. No espírito dessa política
de mudança de uma cultura burocrática para uma cultura gerencial principal fundamento administrativo da reforma proposta , o poder público vem entregando inteiramente ao mercado as atividades tipicamente privadas, ao mesmo tempo em que
91 BRASIL. Programa da qualidade e participação na administração pública. Cadernos MARE.
sofistica sua própria natureza mediante a criação de um novo espaço público não estatal, ocupado por inovações jurídicas como as organizações sociais entidades credenciadas pelo governo a prestar serviços não exclusivos como educação, saúde, cultura e proteção ambiental (BRASIL, 1997a, 13).
Contar então com o auxílio da sociedade na fiscalização desse novo universo que se forma de maior alcance e com relações internas muito mais complexas é ao mesmo tempo a garantia de um reforço significativo aos controles oficiais já existentes e a possibilidade de um novo marco no relacionamento Estado-cidadão, fundado desta vez na democratização das informações, na maior difusão do poder e em princípios como o da eficiência e da moralidade pública.
Os tópicos seguintes destinam-se exatamente a apresentar algumas experiências que já estão em curso com o propósito de tornar concreta essa parceria entre o poder público e a sociedade brasileira.
E-governo
O e-governo pode ser definido como o uso, pelos governos, das novas tecnologias da informação na prestação de serviços e de informações a cidadãos, fornecedores e servidores da própria administração (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 22). Noutras palavras, é a atuação do poder público via rede mundial de computadores. Além de mais econômico e rápido que o atendimento face a face,
o uso da Internet na função pública cria possibilidades extraordinárias de ampliar o controle da gestão fiscal por parte da população, facilitando o exercício daquilo que se convencionou chamar accountability, isto é, a obrigatoriedade de prestação de contas ao cidadão (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 23).
Com o crescimento e popularização da Internet, o e-governo é visto como o meio mais promissor de criar nos países uma tradição de acompanhamento e controle das ações do poder público pela sociedade. No Brasil, embora o número de usuários da Internet represente atualmente cerca de 4% da população, a tendência é que, a partir de políticas de facilitação do acesso hoje em curso, esse contingente alcance 10% já em 2003. Ainda é muito pouco, se comparado aos 61% de americanos previstos para o mesmo ano, mas já é um grande avanço92.
Em Decreto sem número de 18/10/2000, o Executivo federal criou o Comitê Executivo do Governo Eletrônico com a finalidade de formular políticas, estabelecer diretrizes, coordenar e articular as ações de implantação do governo eletrônico, voltado para a prestação de serviços e informações ao cidadão. O plano de metas para o período 2000-2002 compreende medidas de popularização do acesso à Internet como a criação de telecentros e infoquiosques pontos de conexão localizados em escolas, casas paroquiais, bibliotecas, prefeituras ou qualquer outro espaço coletivo. Nessa linha, os Correios iniciaram em 2000 o projeto Portas Abertas93, que oferece 92 Estatísticas obtidas em BNDES (2001, p. 3).
nas agências postais terminais de acesso gratuito à rede mundial. Neles, os usuários podem navegar e pesquisar na Internet, acessar serviços públicos, enviar e receber e-mails (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 46). Cem quiosques foram instalados em 2000 e a previsão é de que esse número chegue a mais de 6.000 até o final de 2001.
Em suas transações com fornecedores por meio da Internet, a administração começa a obter considerável economia. No Comprasnet94, site com serviços e
informações sobre as licitações do governo federal, a estimativa é de que pregões eletrônicos95 proporcionem até o fim deste ano uma economia média de 10% ao erário
(O ESTADO DE S. PAULO, 2001, p. 3). No governo de São Paulo, o lançamento da Bolsa Eletrônica de Compras (BEC)96 deverá representar, segundo o secretário estadual
da Fazenda, uma economia de aproximadamente 120 milhões de reais ao ano num universo de um bilhão de reais em compras (NASSIF, 2000b, p. 8 e TAQUARI, 2000, p. 3). A corrupção deverá também passar por uma sensível diminuição. Em São Paulo, o Detran atribui à implantação de um portal de atendimento direto a motoristas e proprietários de veículos boa parte do aumento na receita do IPVA de R$ 1,2 bilhão em 1996 para R$ 2,1 bilhões em 1999. Parece que, sem a intervenção de despachantes e funcionários do órgão, o jeitinho perde lugar e a propina desaparece. Basta lembrar que em Cingapura, nação cujo portal97 é freqüentemente citado como um exemplo de
excelência, a corrupção pública praticamente inexiste98.
Para o controle social, a vantagem mais significativa do e-governo reside na possibilidade de acompanhar as contas públicas de modo muito mais eficiente e dinâmico. Com as informações disponíveis na rede, o cidadão terá melhores condições de controlar a gestão dos recursos e a prestação dos serviços, cobrando da administração medidas que julgar necessárias ao combate à corrupção e ao desperdício.
No País, algumas iniciativas federais caminham nessa direção. As mais importantes são o Brasil Transparente99 site criado no segundo semestre de 2000
com o objetivo de facilitar a prestação de contas eletrônica mas ainda em fase muito incipiente e os endereços na web de alguns ministérios como o da Saúde100 e o da
Educação101, onde é possível encontrar, por exemplo, informações completas relativas
aos repasses do SUS e do Fundef.
94 <http://www.comprasnet.gov.br>.
95 Modalidade de licitação regulamentada pelo Decreto 3.697, de 21/12/2000. 96 <http://www.bec.sp.gov.br>.
97 <http://www.ecitizen.gov.sg>.
98 No ranking do IPCorr da Transparência Internacional, Cingapura ocupa em 2000 a 4ª colocação,
com nota 9,2. Perde somente para Finlândia (9,9), Dinamarca (9,5) e Nova Zelândia (9,4).
99 <http://www.brasiltransparente.gov.br>. 100 <http://www.saude.gov.br>.
Nas administrações subnacionais, os avanços são também significativos. Ainda há sites restritos ao pacote típico (notícias, agenda do governador, dados sócio-econômicos, estrutura de governo etc.), mas alguns já se destacam por iniciativas mais complexas, como os do governo do Paraná, do Rio Grande do Sul e de São Paulo este com um portal que em muitos aspectos está à frente até mesmo daqueles do governo federal (FERNANDES; AFONSO, 2001, p. 52 e 60). O melhor exemplo não vem, contudo, de um dos grandes estados da federação. O pequeno Amapá tem duas iniciativas que sinalizam na direção de uma atuação mais elaborada de e-governo:
Para maior transparência, o governo estadual tem uma página chamada Gestão do Dinheiro Público, com demonstrativos sobre receitas, despesas e endividamento. Além disso, o Amapá desenvolve ainda uma iniciativa local muito criativa no que concerne à universalização do acesso à internet: o Projeto Navegar (http://www.amapa.gov.br/pnavegar-geral.htm). Trata-se de uma embarcação regional, adaptada com equipamentos e acessórios de informática conectados à Internet, via satélite, que procura integrar as comunidades da região ribeirinha do Arquipélago do Bailique, localizado a cerca de 150 km de Macapá nas proximidades da foz do Rio Amazonas (aproximadamente 12 horas de transporte hidroviário bastante precário por causa das condições de navegabilidade). O objetivo principal da iniciativa é garantir o acesso às informações necessárias para o pleno desenvolvimento sustentável da região (BNDES, 2000, p. 4-5, grifo do autor).
Lei de Responsabilidade Fiscal
A disseminação do uso da Internet na administração pública brasileira faz com que hoje todos os estados e praticamente todas as grandes cidades do País disponham de site na rede. A partir da edição da Lei de Responsabilidade Fiscal, com a exigência de publicação de uma série de demonstrativos e relatórios, deve-se esperar enfim que as autoridades usem seu endereço eletrônico menos para fazer propaganda pessoal do governante e mais para prestar contas ao contribuinte do modo como aplicam os recursos de seus impostos. A ausência de publicidade aos dois demonstrativos mais importantes instituídos pela lei o Relatório Resumido da Execução Orçamentária e o Relatório de Gestão Fiscal impedirá que o estado ou município omisso, até que a situação seja regularizada, [...] receba transferências voluntárias e contrate operações de crédito, exceto as destinadas ao refinanciamento do principal atualizado da dívida mobiliária102.
Outra novidade da lei é a criação do Conselho de Gestão Fiscal, de âmbito federal, constituído por representantes de todos os Poderes e esferas de Governo, do Ministério Público e de entidades técnicas representativas da sociedade com o objetivo de efetuar o acompanhamento e a avaliação, de forma permanente, da política e da operacionalidade
102 Art. 52, § 2°, e art. 55, § 2º, da Lei Complementar 101, de 4/5/2000 (Lei de Responsabilidade
da gestão fiscal103. Entre as atribuições desse conselho estão a adoção de normas de
consolidação das contas públicas, padronização das prestações de contas e dos relatórios e demonstrativos de gestão fiscal e a instituição de formas de premiação e reconhecimento público aos titulares de Poder que alcançarem resultados meritórios em suas políticas de desenvolvimento social, conjugados com a prática de uma gestão fiscal pautada pelas normas104 da Lei de Responsabilidade Fiscal. Entretanto, a lei que disporá
sobre a composição e a forma de funcionamento do conselho, prevista no art. 67, § 2°, da Lei de Responsabilidade Fiscal, não foi ainda publicada.
Reforma do Judiciário
O projeto de Emenda Constitucional105 com proposta de criação de um órgão
autônomo e externo para fiscalizar e controlar o Poder Judiciário (o Conselho Nacional de Justiça) sofreu da parte de magistrados e juristas de todo o Brasil severas críticas quanto à violação do princípio constitucional da independência dos Poderes. Muitos viram no Conselho Nacional de Justiça uma espécie de quarto Poder cuja atuação poderá causar nefasta influência na decisão judicial (TEMER, 1994, p. 77).
Por certo, garantir independência aos juízes é um princípio de domocracia e a garantia de que o Judiciário não se veja impedido de executar suas funções legítimas. Entretanto, ninguém há de contestar que esse exercício tem descaído muitas vezes para o exercício do arbítrio de quem, possuindo o poder de interpretar as normas, pode até mesmo negá-las (MAMEDE, 1997, p. 227). Típico desse despotismo jurisdicional foi a liminar concedida em 1999 por juiz de São Paulo impedindo aos paulistanos o uso de um adesivo com o qual pretendiam expressar o seu repúdio ao comportamento dos maus vereadores, que votaram e encerraram a CPI da corrupção dos fiscais [da prefeitura] antes do final das investigações (HUSSEINI, 1999, p. 1). Outro fato inegável é a conclusão de que nenhum esquema organizado de corrupção pode funcionar bem se entre seus integrantes não houver a participação de membros do Judiciário. A CPI do Narcotráfico, encerrada em 2000, listou em suas 1.238 páginas de relatório final um time expressivo de juízes e desembargadores envolvidos com o acobertamento e proteção de narcotraficantes106. O ranking montado
por pesquisadores do World Bank Institute com a avaliação do Poder Judiciário em 166 nações no qual o Brasil ocupa a 88ª posição, situando-se 25% abaixo da média mundial indica também que quanto pior a avaliação judiciária de um país, mais corrupto ele tende a ser107.
103 Caput do art. 67. 104 Inciso III e § 1° do art. 67.
105 PEC 29-2000, de 30/6/2000, de autoria do deputado federal Hélio Bicudo (PT-SP). 106 Narcolistão. Veja. São Paulo, Abril, 13/12/2000, p. 55.
107 ABRAMO, Cláudio Weber. Judiciário e corrupção. Folha de S. Paulo, São Paulo, caderno A, p. 3,
É possível que a forma como o controle externo está prevista no projeto em tramitação no Congresso não seja a mais adequada, importando um retrocesso que ninguém deseja na ação do Judiciário. Esquecer, todavia, que também nesse Poder se praticam atos reprováveis constitui no mínimo ingenuidade e negação de fatos. O debate sobre a forma como deve ocorrer a prevenção e punição ao desvio de conduta de magistrados deve, portanto, ser criterioso mas sem descuidar da primazia dos interesses da sociedade sobre os interesses individuais (MAMEDE, 1997, p. 227). Atuação das ONGs
Para o sociólogo alemão Claus Offe, as Organizações Não Governamentais (ONGs) formarão, ao lado do Estado e do mercado, a nova ordem social108 no planeta.
No Brasil, o segmento em que elas se inserem o chamado Terceiro Setor109 já
tem proporções gigantescas: 12 milhões de voluntários atuando em aproximadamente 200 mil entidades e movimentando estimados US$ 9 bilhões (ZIONI, 2000, p. 4). O setor é hoje tão destacado que a ONU resolveu proclamar 2001 o Ano Internacional do Voluntariado.
Embora haja ainda controvérsias quanto ao que seja uma ONG, algumas características a particularizam: é uma organização privada, sem fins lucrativos, de finalidade pública e independente do Estado e das empresas. Essas organizações passaram a ser mais conhecidas no País a partir da Eco-92, embora alguns defendam que o Terceiro Setor existe por aqui desde 1543, quando os religiosos fundaram em Santos o primeiro hospital do Brasil: a Santa Casa de Misericórdia (ZIONI, 2000, p. 8). Algumas têm orçamento de dar inveja a qualquer cidade de médio porte do País. Entre as dez maiores de 1998 estavam, por exemplo, a Fundação Bradesco, com mais de R$ 200 milhões de gastos anuais, a Legião da Boa Vontade (LBV), com aproximadamente R$ 180 milhões, e o Centro de Integração Empresa-Escola (CIEE), com cerca de R$ 150 milhões110. No País, o serviço voluntário está regulamentado
desde fevereiro de 1998, quando foi publicada a Lei 9.608.
Atualmente, a parceria dessas organizações com a administração pública é intensa na execução de ações do Comunidade Solidária, um programa de assistência social lançado em 1995 pelo governo federal. Dentro do plano de reforma do Estado iniciado em 1995, a Lei 9.790, de 23/3/1999, criou a figura jurídica da Organização da Sociedade Civil de Interesse Público (OSCIP), com o objetivo de integrar à esfera do Estado as entidades do Terceiro Setor. As instituições são qualificadas por um termo de parceria, a partir do qual poderão gerenciar recursos públicos mas assumem obrigações relativas ao cumprimento de metas, à publicidade das atividades desenvolvidas e à abertura de suas finanças ao controle de um conselho fiscal.
108 O novo poder. Veja. Entrevista concedida a Thomas Traumann. São Paulo, Abril, 8/4/1998, p.
11-13.
109 O Estado seria o primeiro setor e o mercado o segundo. 110 KANITZ & ASSOCIADOS, 1998 apud ZIONI, 2000, p. 6.
O relacionamento ONG-Estado apresenta também promissoras expectativas no que se refere à fiscalização dos negócios públicos. Hoje, os conselhos de acompanhamento dos principais programas ligados à saúde e à educação sofrem uma grande limitação de suas ações devido em boa parte à falta de financiamento. Segundo as leis que regem esses programas, a função de conselheiro é um trabalho voluntário, estando vedada remuneração a qualquer título. Formalizando então a representação das ONGs nos conselhos, a administração pública conseguiria dois tentos. Primeiro, porque atrairia pessoas certamente com maior qualificação e de participação mais atuante que os atuais conselheiros e que teriam também o suficiente apoio financeiro de sua organização para fiscalizar melhor a execução das despesas do programa. Segundo, porque a qualificação para compor os conselhos consistiria de obrigações semelhantes àquelas instituídas no âmbito das OSCIPs, o que possibilitaria adicionalmente o controle social sobre as grandes somas que sabidamente são manipuladas pelas ONGs, sobretudo aquelas que recebem financiamento externo (JACINTHO, 2000, p. 108).
Código de defesa do consumidor de serviços públicos
O art. 27 da Emenda Constitucional 19, de 4/6/1998, previa a elaboração pelo Congresso Nacional de uma lei de defesa do usuário de serviços públicos. Embora até hoje essa lei não exista, muitos autores defendem que o controle social efetuado a favor dos usuários não precisa aguardar a vinda a lume de novos diplomas, apesar da notória urgência deles (reconhecida pelo constituinte derivado) (FREITAS, 1999, p. 99). Szklarowsky (1999) e Cunha (2001) também partilham dessa posição sob o argumento de que à administração podem perfeitamente ser aplicados os dispositivos do Código de Proteção e Defesa do Consumidor instituído pela Lei 8.078, de 11/9/1990. A lei não faz distinção entre as pessoas jurídicas que adquirem bens ou usufruem serviços. Não há por que se lhe [à administração] negar a proteção do CPDC, já que o Estado consumidor é a própria sociedade representada ou organizada. [...] Indubitavelmente, poderá também estar nessa posição [de fornecedor], quando for fornecedora de serviços e, como tal, deverá responder (SZKLAROWSKY, 1999, p. 36). Tácito (1997, p. 613) e Justen Filho (1996, p. 421), contudo, discordam desse ponto de vista. Para o primeiro, a administração não se enquadra na definição de consumidor estabelecida no art. 2° do CPDC: toda pessoa física ou jurídica que adquire ou utiliza produto ou serviço como destinatário final. Tácito considera os órgãos públicos consumidores intermediários, porque se utilizam de bens ou serviços como instrumentos de execução de seus serviços. Justen é mais absoluto. Para ele, o poder público jamais poderá exigir de fornecedor responsabilidade por vício do produto ou do serviço, visto que a Administração define a prestação a ser executada pelo particular, assim como as condições contratuais que regerão a relação jurídica. Como se vê, para que a controvérsia não tenha que acabar em intermináveis discussões doutrinárias e em decisões contraditórias nos tribunais, o melhor é cobrar
do parlamento a pacificação jurídica por meio da lei a que está obrigado desde a aprovação da Emenda 19, há mais de três anos.
Integração dos controles formais e informais
Um dos pontos mais importantes para que o controle social se torne atuante e proveitoso no País é a correlação necessária entre todas as instâncias responsáveis ou interessadas em que a administração siga sempre nos trilhos da moralidade e da eficiência. A começar por uma colaboração mais estreita entre os controles interno e externo. Como o primeiro tem entre suas finalidades apoiar o controle externo no exercício de sua missão institucional111, o ministro aposentado do TCU Bento
Bugarin cobra-lhe maior conhecimento das atividades desta corte, para que melhor visualize a finalidade do seu trabalho, evitando, assim, erros, tanto de natureza material quanto de natureza processual, que hoje são muito comuns nos processos encaminhados ao Tribunal (2000, p. 346). De outro lado, reconhece o ex-ministro a necessidade de o TCU oferecer treinamento para os técnicos do controle interno e definir ações conjuntas deste com o Tribunal. Ainda no campo dos controles formais, na visão do ex-ministro,
um maior intercâmbio com outros órgãos de fiscalização, tais como Secretaria da Receita Federal e Banco Central, tanto na área de treinamento de pessoal quanto em ações de cooperação nas fiscalizações, ajudaria muito na superação de algumas dificuldades hoje enfrentadas (BUGARIN, 2000, p. 346). Aproximar do Ministério Público essas instâncias, como já ocorre hoje em muitos casos, poderia resultar também em ganhos significativos no combate ao desperdício e à corrupção. Por fim, integrar o conjunto das entidades de fiscalização oficial ao cidadão e às instâncias comunitárias de acompanhamento completaria o processo, pois, como o controle formal não é onipresente, sendo-lhe impossível tomar conhecimento de todas as irregularidades que ocorrem no âmbito da Administração, isso faz da participação popular relevante fonte de informações (BUGARIN, 2000, p. 344).
No que se refere à fiscalização das transferências de recursos a prefeituras, a Lei 9.452, de 30/3/1997, deu uma grande ajuda ao relacionamento do controle externo com as câmaras de vereadores e com o controle social. Segundo o art. 1° dessa lei, os órgãos e entidades da administração federal direta e as autarquias, fundações públicas, empresas públicas e sociedades de economia mista federais notificarão as respectivas Câmaras Municipais da liberação de recursos financeiros que tenham efetuado, a qualquer título, para os Municípios, no prazo de dois dias úteis, contado da data da liberação, ao mesmo tempo em que a prefeitura fica obrigada a também notificar os partidos políticos, os sindicatos de trabalhadores e as entidades empresariais, com sede no Município, da respectiva liberação, no prazo de dois dias úteis, contado da data de recebimento dos recursos. Como o art. 3° da lei estabelece
representação das câmaras de vereadores ao TCU, caso alguma das notificações deixe de ocorrer, muitos processos deram entrada na corte após a edição da lei a grande maioria tratando de omissão do prefeito. Em suas decisões, o tribunal tem aplicado a esses prefeitos negligentes a multa de aproximadamente R$ 20 mil prevista no art. 58, § 1°, da Lei 8.443/92 (BRASIL, 2001, 43).
Um passo igualmente importante do controle formal para aproximar-se do