A teoria da administração escolar no Brasil apresentada na literatura e a orientação administrativa constante nas normas legais e organizacionais da educação, especialmente nas últimas décadas do século XX, apontam para um constante conflito sobre a função da escola no modo de produção capitalista. Características e elementos das teorias clássica, humanística, neoclássica, estruturalista, comportamental, sistêmica, contingencial e da qualidade, mantêm relações históricas e sociais com as tendências pedagógicas38 que se incorporaram à administração escolar brasileira (FRANCISCO FILHO, 2006).
A proposta do Estado brasileiro para a gestão da educação, sob a perspectiva de sua adequação ao modo de produção da sociedade capitalista, é citada por Félix como uma evidente relação teórica entre a administração escolar e a administração de empresas. Para a autora, a tentativa de validação destas relações se fundamentou na “cientificidade” das proposições teóricas da administração, visando a orientação da administração e organização escolares para o alcance de padrões de eficiência e racionalização, a exemplos dos atingidos pelas empresas (FELIX, 1989).
38
Francisco Filho apresenta posturas do administrador escolar diante das tendências e práticas pedagógicas relativas: à pedagogia liberal (libertadora, escolanovista, humanista, comportamentalista e da qualidade total), socialista (da escola e do trabalho, freireana, crítica do conteúdo), libertária, crítica da reprodução e da leiturização e escrita.
Com o desenvolvimento do capitalismo em escala global, a defesa da lógica do mercado como fator essencial para a sobrevivência do Estado nacional se tornou fortemente aceita ante a compreensão do governo central como incapaz economicamente e dependente do capital internacional. Com a reforma no Estado brasileiro, implantada39
desde meados dos anos 1990, a administração pública brasileira adotada e nomeada de nova gestão pública, privilegia a utilização de instrumentos para a elaboração, implementação, monitoramento e avaliação das políticas públicas segundo um modelo gerencialista, abandonando o modelo burocrático. A administração da educação nacional tem acompanhado esta mudança no nível macro e fortalecido a implantação deste modelo nos sistemas de ensino e nas escolas.
A elaboração e execução de um planejamento estratégico40 têm sido
reforçadas na nova gestão pública por reconhecê-lo como um instrumento que melhor atende aos objetivos do modelo de gestão gerencialista voltada para a otimização dos recursos e um maior engajamento do corpo funcional. Atacando o modelo burocrático de planejamento, considerado estático por adotar a visão de “projeto” e de metas inflexíveis, propõe a utilização de um “caminho mais lógico para orientar decisões e direcionar, na prática, a organização para resultados”, trabalhando o processo, a dinamicidade, a constante mudança e a participação de todos no processo decisório (ROSSI, 2004, p. 17)41
.
Esta visão da condução do planejamento educacional tem se incorporado na cultura pública local de forma “pedagógica” tanto através de programas que objetivam capacitar o Dirigente local e o corpo técnico do governo para o uso deste modelo gestor, quanto através de instrumentos utilizados no planejamento estratégico dos sistemas de ensino e das unidades escolares.
39
As diretrizes gerais desta nova administração pública, segundo Bresser Pereira, foram indicadas no capítulo 2.
40
Segundo Rossi et all (2004), o planejamento estratégico se refere a procedimentos que objetivam o alinhamento das prioridades da organização ou comunidade às condições da mudança ou alterações que se apresentem. Metas, estratégias, missão, visão, valores e compromissos em colaboração são as características mais presentes.
41
Como instrumentos de planejamento estratégico oferecidos pelo governo federal para planejamento das ações educacionais dos sistemas de ensino e da unidade escolar podem ser citados o Plano de Ações Articuladas (PAR) e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE- Escola).
São exemplos do investimento pedagógico neste modelo de gestão dois programas de capacitação disponibilizados pelo governo federal: o Programa de Apoio aos Dirigentes Municipais de Educação (PRADIME) e a Escola de Gestores. As formações, em nível de especialização lato sensu, são realizadas à distância, sob a coordenação de instituições públicas de ensino universitário em parceria com o MEC.
O PRADIME42
é executado pelo MEC, junto à união dos Dirigentes Municipais de Educação (UNDIME) a fim de capacitar gestores e técnicos dos sistemas de ensino. Substituiu o Programa de Apoio aos Secretários Municipais de Educação (PRASEM), introduzindo novos conteúdos que destacam o papel estratégico do dirigente municipal frente os desafios da gestão educacional.
O Programa Nacional Escola de Gestores da Educação Básica Pública (Escola de Gestores) representa um investimento do governo federal que, segundo o MEC, objetiva a construção de processos de gestão “compatíveis com a proposta e a concepção da qualidade social da educação, baseada nos princípios da moderna administração pública e de modelos avançados de gerenciamento de instituições públicas de ensino43”. Destina-se a gestores de
escola pública que estejam em efetivo exercício (incluem-se os diretores, orientadores e coordenadores pedagógicos).
Estes dois programas exemplificam o investimento que o governo federal tem feito no que Corrêa e Pimenta (2005, p. 37) descrevem como o papel designado ao gestor educacional como “modelador da cultura organizacional e orientador de sua direção”.
Apesar de haver hegemonicamente uma determinada direção nacional dada aos programas através do material elaborado e das orientações indicadas nos módulos instrucionais, pode-se perceber que há uma interpretação ativa realizada pelas instituições formadoras e as gestões locais. Parece haver movimentos de confronto e de recontextualização das posições político-
42
Interessante apontar o interesse dos organismos internacionais neste tipo de ação educadora do Estado. Este Programa tem apoio do Fundo das Nações Unidas para a Infância (UNICEF), do Programa das Nações Unidas para o Desenvolvimento (PNUD), da Organização das Nações Unidas para a Educação, a Ciência e a Cultura (UNESCO), da Organização dos Estados Iberoamericanos (OEI) e do Banco Mundial (BIRD).
43
pedagógicas que, a exemplo dos sistemas locais estudados, se expressam nas concepções administrativas, pedagógicas, curriculares e avaliativas adotadas localmente.
Nos anos pós LDB 9394/96 as principais ações do governo federal para o planejamento educacional brasileiro foram delimitadas no Plano Nacional de Educação (PNE, Lei No 10.172/2001) e no Plano de Desenvolvimento da Educação (PDE - considerado pelo governo federal como um plano operacional dos objetivos e metas estipulados no PNE). O Plano de Metas Compromisso Todos pela Educação (Decreto 6094/2007), o Plano de Ações Articuladas e o Plano de Desenvolvimento da Escola (PDE-Escola), integram o PDE, complementando as bases do planejamento nacional para as políticas educacionais.
Procurando compreender como estes planejamentos se concretizam na gestão e na organização do ensino, e para uma melhor compreensão da complexa rede de concepções envolvidas nas formas e modos organizativos, vale percorrer a articulação entre duas instâncias tratadas aqui como as dimensões administrativa e pedagógica do ensino escolar. A organização nacional do ensino fundamental tem indicado a adoção de concepções e práticas discursivas hegemônicas que, por oposição ou por similaridade de conceitos (ainda que não apresentem correspondência ideológica), denunciam a presença de diferenciadas formas de entendimento sobre os fins e objetivos do ensino. O próximo item apresenta a organização administrativa e pedagógica da educação no ensino fundamental, focalizando a(s) forma(s) de organização proposta(s) pelo governo federal e o espaço que o ensino desseriado, nesta etapa da educação básica, tem ocupado nos sistemas de ensino locais, principalmente após a década de 1990.