Planejamento e Desenvolvimento Regional/Local

Holanda (1983) afirma que planejamento é “a aplicação sistemática do conhecimento humano para prever e avaliar cursos de ação alternativos com vistas à tomada de decisões adequadas e racionais, que sirvam de base para a ação futura”. No entanto, Daland (1969) afirma que o “planejamento não é só técnico como também político, pois abrange o encami- nhamento de soluções técnicas para o âmbito da decisão política, bem como a criação de ati- tudes de aceitação para as decisões de planejamento”.

Para Ander-Egg (1995, apud Siedenberg e Allebrandt, 2010, p. 29), planejamento é:

a ação consistente de utilização de um conjunto de procedimentos mediante os quais introduzem uma maior racionalidade e organização em um conjunto de atividades e ações articuladas entre si que, previstas antecipadamente, têm o propósito de influ- enciar no curso de determinados acontecimentos com o fim de alcançar uma situa- ção eleita como desejável, mediante o uso eficiente de meios e recursos escassos ou limitados.

Nesse contexto, o nível de desenvolvimento de um país ou região depende, basicamen- te, da quantidade e da qualidade dos recursos disponíveis e da eficiência na utilização desses, pois o processo de crescimento econômico é quase sempre associado a um processo de acu- mulação de capital, dependendo também do dinamismo e eficiência dos agentes produtivos. Contudo, o processo de desenvolvimento socioeconômico é um processo de mudança social global, que possui implicações não apenas de ordem econômica como também política, socio- lógica e cultural.

Segundo Oliveira (2002, p. 36), o propósito do planejamento pode ser definido como:

o desenvolvimento de processos, técnicas e atitudes administrativas, as quais pro- porcionam uma situação viável de avaliar as implicações futuras de decisões que fa- cilitarão a tomada de decisão no futuro, de modo mais rápido, coerente, eficiente e eficaz.

Trata-se de uma reordenação do território que leve em consideração a satisfação de inte- resses da coletividade regional e não apenas reflita a racionalidade da “lógica instrumental da acumulação”. Só é possível fugir do padrão de concepção corrente e ver o controle territorial nas mãos dos grupos sociais organizados autonomamente quando determinada região se orga- niza ou reorganiza, desencadeando um processo de desenvolvimento que surge de sua base e sob sua gestão (DALLABRIDA, 2000). Logo, o planejamento territorial regional pode ser instrumento de poder, tanto para os atores locais do desenvolvimento quanto para a domina- ção do território, quando realizado sem a efetiva participação da coletividade local.

Assim, sem desejar esgotar a busca por uma definição perfeita sobre planejamento, per- cebe-se que os processos de desenvolvimento se baseiam no planejamento de diversos fatores inter-relacionados, ou seja, é possível afirmar que o termo diz respeito ao levantamento de informações fundamentais para deliberar sobre opções consistentes visando propor ações oportunas ao desenvolvimento de um determinado espaço (SIEDENBERG; ALLEBRANDT, 2010).

Assim, planejamento é uma ferramenta de trabalho utilizada para tomar decisões e or- ganizar as ações de forma lógica e racional, de modo a garantir os melhores resultados e a realização dos objetivos de uma sociedade, com menores custos e no menor prazo possível. Ou, como afirma Matus (1989, p.20), planejamento é “o cálculo que precede e preside a ação”

num processo permanente de reflexão e análise para a escolha de alternativas que permitem alcançar determinados resultados no futuro.

No entendimento de Siedenberg e Allebrandt (2010), a concepção de planejamento pre- dominante até meados da década de 1940 estava estreitamente relacionada com procedimen- tos de cunho socialista. Porém, o sucesso de experiências de planificação em alguns países da Europa Ocidental e, sobretudo, nos Estados Unidos difundiu gradativamente a aceitação de atividades de planejamento nas economias de livre mercado.

Conforme o entendimento de Diniz (2009), teve origem na União Soviética a primeira experiência mundial de planejamento regional, através do seu Plano de Eletrificação Nacio- nal, estabelecido em 1925. Aquele plano definia a construção de várias usinas hidroelétricas, prevendo seu aproveitamento como base para o desenvolvimento regional e de sua interliga- ção futura. Exerceu forte influência sobre o plano de eletrificação de Minas Gerais, elaborado em 1948, e implantado com a criação da Cemig, a partir de 1952.

Após a Primeira Guerra Mundial e a profunda crise econômica mundial de 1929, que culminou com a quebra da Bolsa de Valores de Nova York, grandes desarranjos sociais e econômicos, que se evidenciaram em muitos países capitalistas, acabaram provocando uma maior aceitação da ideia do Estado enquanto regulador da economia capitalista. Ainda nesse sentido, houve uma maior aceitação do planejamento como uma ferramenta estratégica da política econômica em muitos países capitalistas, surgindo nos Estados Unidos as primeiras experiências concretas de planejamento regional, justamente num país caracterizado pelo dis- curso liberal do não intervencionismo, pela forte crença apegada à propriedade privada e à capacidade de regulação do mercado (SIEDENBERG, BÜTTENBENDER e ALLE- BRANDT, 2011).

A crise de 1929, ao provocar generalizada recessão econômica no mundo capitalista, ressaltou o problema das desigualdades regionais na maioria dos países industrializados. A tomada de consciência dessas desigualdades e a mudança na concepção do papel do Estado, com a revolução keynesiana e o avanço das técnicas e práticas de planejamento, promoveram a criação de políticas de redução das desigualdades regionais e de reordenamento do território em vários países, com a criação de instituições específicas para a implementação dessas polí- ticas (DINIZ, 2009).

Siedenberg, Büttenbender e Allebrandt (2011) destacam que, em termos de planejamen- to governamental, a criação do Departamento Administrativo do Serviço Público (Dasp), em 1938, no Governo Vargas, como órgão encarregado de prover ao Estado um aparato burocrá- tico racionalizador da administração pública, com poderes orçamentários, de pessoal, materi- al, planejamento e controle, é um marco na história do país. O Plano SALTE (1948), o Plano de Reaparelhamento e Fomento da Economia Nacional (1951), o Plano de Metas (1956) e a criação de um Ministério Extraordinário para o Planejamento (1961), são alguns exemplos do período em que o planejamento adquiriu prestígio e se institucionalizou no país.

Os primeiros ensaios de planejamento que buscavam o desenvolvimento local, regional e nacional foram implementados no Brasil pelo governo federal em meados da década de 1930, no período compreendido entre o chamado Estado Novo e a Segunda Guerra Mundial, focando somente o crescimento econômico. Isso fez com que a economia do Brasil crescesse, mas no mesmo ritmo cresceram os problemas sociais.

Já no final do ano 1950, o Grupo de Trabalho para o desenvolvimento do Nordeste (GTDN), coordenado pelo economista Celso Furtado, elaborou o documento chamado Uma política de Desenvolvimento Econômico para o Nordeste. Esse documento trouxe um conjun- to de argumentos técnicos que, junto aos fatos políticos do governo de Jucelino Kubitschek, possibilitaram a criação da Superintendência do Desenvolvimento do Nordeste (SUDENE), com o objetivo específico de analisar e promover o desenvolvimento socioeconômico da regi- ão Nordeste. Seguindo essa mesma linha, surgiram em 1970 as Superintendências de Desen- volvimento do Centro-Oeste (Sudeco) e da Região Sul (Sudesul).

Nessa mesma época (1968-1970) foi difundido o Programa Estratégico do Desenvol- vimento pelo Governo Federal, concebido pelo Ministério do Planejamento e Coordenação Geral do Governo de Costa e Silva, sendo bem-sucedido se analisado o grande crescimento do PIB – Produto Interno Bruto alcançado no período. No entanto, o mesmo não aconteceu no campo social (MACARINI, 2006).

Ainda na década de 80 o governo central ainda manifestava interesse na promoção do planejamento e do desenvolvimento regional, mas se viu forçado a concentrar seus esforços em ações e problemas emergentes na época, relacionados à crise econômica e ao ajuste estru-

tural enfaticamente sugerido pelos organismos financeiros internacionais (SIEDENBERG, BÜTTENBENDER, ALLEBRANDT, 2011).

Na mesma linha de pensamento, Kon (1999, p.37-38) coloca que

[...] os planos postos em prática a partir da década de 80 tiveram a característica de se dedicarem especificamente à estabilização da economia e, portanto, por natureza, se apresentaram como parciais e com a preocupação prioritária de curto prazo, sem a globalidade e abrangência de um plano de desenvolvimento.

O desempenho das instituições públicas no Brasil voltadas ao processo de desenvol- vimento local ou regional possuía como marca a alternância do centro de gravidade do poder (centralização/descentralização) nas iniciativas e a falta de articulação entre locais e sociedade civil, o que pode ser observado no papel que foi designado ao poder público local no decorrer das constituições brasileiras, conforme analisado em seguida.

Quadro 3 – O papel do poder local nas diferentes Constituições brasileiras Ano Características e principais atribuições dos Municípios

1824 Trata-se da primeira constituição brasileira, ainda sob regime monárquico: reconheceu o poder local; instituiu as câmaras municipais.

1891 Trata-se da primeira constituição brasileira sob regime republicano: omitiu completamente o papel do poder local.

1934 Confere autonomia aos municípios, estabelece a eleição dos prefeitos e vereadores, impostos e organização de serviços são decretados.

1937 Implanta um sistema de centralismo político nacional, a eleição dos prefeitos é cassada e é criado departamento específico para ‘assistir’ os Estados e Municípios.

1946 A autonomia local é restaurada e fortalecida, com equitativa distribuição de poderes e a consolida- ção da descentralização política.

1967 Tem caráter centralizador; prefeitos das capitais, de estâncias hidrominerais e de Municípios decla- rados de interesse da soberania nacional são indicados.

1988

Município alcança o patamar de terceiro ente da federação (inédito no mundo), tem autonomia política, administrativa e financeira ampliada, embora ainda dependa dos repasses de recursos esta- duais e federais.

Fonte: Siedenberg, Büttenbender e Allebrandt, (2011).

Dessa maneira, os anos 90 foram embalados pela nova Constituição Federal, que trou- xe uma série de mudanças de comportamento dentro do palco das políticas governamentais do Brasil, principalmente nas políticas ligadas às questões do planejamento e do desenvolvimen- to do país. Entretanto, Allebrandt (2009, p. 39) afirma que “é lugar comum afirmar que com a Constituição de 1988 estabeleceu-se no Brasil um regime de democracia participativa ou de- mocracia semidireta”.

Com a implantação do chamado Plano Diretor da Reforma do Estado, este abandonou o papel de gerenciador direto do desenvolvimento econômico e social e da prestação de servi- ços para se concentrar na função de regulador desse desenvolvimento. No mesmo período, algumas organizações da sociedade civil, percebendo o espaço deixado pelo governo central, se sentiram desafiadas a se estruturarem para preencher esta lacuna e, com isso, impulsionar o desenvolvimento socioeconômico das diferentes regiões. Muitas das quais se encontravam, naquele momento, estagnadas. A experiência da sociedade civil não veio por causa da reforma do Estado, não foi uma relação de causa-efeito, mas de associação, especialmente por causa da constituição (SIEDENBERG, BÜTTENBENDER e ALLEBRANDT, 2011).

Para Allebrandt (2009), durante décadas a noção de desenvolvimento baseou-se na ideia de que os fatores econômicos são os preponderantes para que as nações e as sociedades evo- luam. Partia-se do princípio de que havia em cada país um estado apto a identificar as neces- sidades da sociedade e capaz de atender estas necessidades através de políticas públicas ade- quadas. A partir da década de 70, passou-se a propor um modelo de desenvolvimento pautado na teoria neoliberal, já que o modelo vigente não promoveu o desenvolvimento de regiões periféricas. No final dos anos 90 constata-se que o modelo neoliberal não conseguiu solucio- nar os problemas de desenvolvimento no mundo: continua a concentração do capital, o au- mento da carga tributária e da exclusão social.

No entendimento de Siedenberg (2004), o termo desenvolvimento tem lugar de destaque na atualidade por estar inserido nas mais diversas áreas do conhecimento, e principalmente no contexto das discussões sobre políticas públicas. Contudo, há uma grande dificuldade concei- tual com o termo desenvolvimento em função de sua abrangência, que a princípio estava for- temente ligada às questões econômicas e atualmente assume outras dimensões.

O desenvolvimento é um processo de transformação econômica, política e social, através do qual o crescimento do padrão de vida da população tende a tornar-se au- tomático e autônomo. Trata-se de um processo social global, em que as estruturas econômicas, políticas e sociais de um país sofrem contínuas e profundas transforma- ções. Não tem sentido falar-se de desenvolvimento apenas econômico, ou apenas po- lítico, ou apenas social. Não existe desenvolvimento dessa natureza, parcelado, seto- rizado, a não ser que seja para fins de exposição didática. Se o desenvolvimento econômico não trouxer consigo modificações de caráter social e político, se o desen- volvimento social e político não for a um tempo o resultado e a causa de transforma- ções econômicas, será porque de fato não tivemos desenvolvimento. As modifica- ções verificadas em um desses setores terão sido tão superficiais, tão epidérmicas, que não deixarão traços (BRESSER-PEREIRA, 2003, p. 31).

Tenório, Dutra e Magalhães (2004) argumentam que a questão do desenvolvimento pas- sou a ser discutida através do local, ou seja, passou a constituir-se em processo estruturado a partir dos próprios atores locais, enfatizando ações de desenvolvimento com vocações e apelo local, e não mais pelo planejamento centralizado. De acordo com Franco (2000), o desenvol- vimento local é determinado ou condicionado por um conjunto de dimensões: econômica, social, cultural, ambiental e físico-territorial, político-institucional e científico-tecnológica; dimensões que mantêm relativa autonomia umas em relação às outras.

Considerando que desenvolvimento abrange as questões econômicas, sociais e ambien- tais, estes aspectos são alicerces para as ideias de crescimento e desenvolvimento, tanto local quanto regional. Portanto, o desenvolvimento deve ser considerado como um processo dinâ- mico de melhoria, que implica em mudança, evolução, crescimento e avanço de várias dimen- sões que afetam o ser humano.

Na definição de Boisier, 1996 (apud Dallabrida, 2000) o desenvolvimento regional pode ser definido como: “um processo localizado de mudança social sustentada que tem como fina- lidade última o progresso permanente da região, da comunidade regional como um todo e de cada indivíduo residente nela”.

Conforme o autor, para que isso ocorra de forma autêntica são necessários alguns atri- butos inerentes ao processo de desenvolvimento:

 primeiro: um crescente processo de autonomia regional, que significa capacidade cres- cente de definir seu próprio destino;

 segundo: uma crescente capacidade regional para apropriar-se do excedente econômi- co ali gerado, a fim de revertê-lo na própria região, diversificando sua base econômica e conferindo sustentabilidade de longo prazo a seu crescimento;

 terceiro: um crescente movimento de inclusão social, o que implica uma melhoria na repartição da renda regional entre as pessoas e uma permanente possibilidade de parti- cipação da população nas decisões de competência da região;

 quarto: um crescente processo de conscientização e mobilização social em torno da proteção ambiental e do manejo racional dos recursos naturais da região;

 quinto: uma crescente autopercepção coletiva de “pertença” regional, isto é, de identi- ficação da população com sua região.

Na lógica de Santos (2003), o processo de desenvolvimento deve estabelecer-se a partir de uma estratégia que vise preparar os atores locais e regionais para transformar a realidade desfavorável em um padrão de desenvolvimento que aproveite as oportunidades em favor do seu território. Para o autor, o poder público deve oferecer uma série de instrumentos para su- prir as deficiências locais e regionais visando à sustentabilidade, capacitação e assistência técnica para o empreendedorismo econômico, cultural e social.

Segundo Boisier 1996 (apud Dallabrida, 2000), a gestão do desenvolvimento regional deve definir uma estratégia que contemple, para toda a região, o seguinte conjunto de variá- veis:

a) produtos e mercados; b) projetos e financiamentos; c) recursos humanos e emprego; d) imagem corporativa e promoção.

A partir disso, o Estado deixa de ser apenas uma instituição regulamentadora, mas tor- na-se também um dos maiores atores do mercado. Deve assim, através de parcerias com os governos estaduais, municipais e atores locais e regionais, induzir o desenvolvimento local e sustentável (SANTOS, 2003).

Nesse contexto, o desenvolvimento local pode ser explicado como resultado da intera- ção de três forças: alocação de recursos, política econômica e ativação social. Logo, o desen- volvimento regional depende da ativação social da população local, ou seja, da capacidade da região criar um conjunto de diretrizes, políticas institucionais e sociais capazes de direcionar o crescimento desencadeado por ações exógenas (OLIVEIRA; LIMA, 2003).

Um processo de desenvolvimento regional com esses atributos torna-se o projeto políti- co da região, o qual se estrutura a partir de uma imagem futura da sociedade e de seu ambien- te. Sem essa imagem não pode haver um caminho coletivo a percorrer, porque não se sabe o que se quer, onde se quer chegar e para que chegar lá na forma proposta (DALLABRIDA, 2000).

A implementação de um plano de desenvolvimento representa o desencadeamento de um processo de reconstrução e reapropriação do território, entendido como o espaço apropria- do, prenhe de relações de poder, sejam emanadas localmente ou não.

Como contraponto às linhas de pensamento anteriores, há a visão de Brandão (2007):

Se por um lado houve a revalorização do território e da dimensão espacial do desen- volvimento, notadamente a local, por outro parece ter-se consolidado uma visão ce- ga, uma espécie de romantismo ou "pensamento único localista" (p. 36). Verifica-se, assim, uma concepção do local como espaço privilegiado de intervenção política pa- ra a solução de todas as mazelas socioeconômicas, em detrimento das demais escalas territoriais. É como se o local tudo pudesse, "dependendo de sua vontade de auto- impulso" (p. 39) para promover um virtuoso processo desenvolvimento.

Conforme o autor, as políticas públicas, especialmente aquelas destinadas à promoção do desenvolvimento, outrora caracterizadas pelo centralismo financeiro e decisório no plano federal, passaram a ser mais descentralizadas, ou seja, deixaram de ser formuladas de forma verticalizada, com base no planejamento nacional, e passaram a se originar nos planos regio- nal e local. Isto implica dizer que o enfoque sobre a dimensão territorial ou escala espacial para a concepção e implementação de políticas e programas de desenvolvimento passa, prin- cipalmente, para o plano local.

À concepção localista sobre o desenvolvimento complementam-se as ideias de inserção dos espaços locais ao espaço econômico global, engendrando a polarização local-global desse processo. Nessa lógica, as escalas intermediárias entre o local e o global - microrregional, mesorregional, macrorregional e nacional - são desconsideradas ou perdem importância na articulação para a promoção do desenvolvimento.

No entanto, sob o olhar da intenção desta pesquisa, o conceito de desenvolvimento traz um recorte através da dimensão do desenvolvimento local, regional e territorial.

Segundo Dallabrida (2010, p.111), para o desenvolvimento local

há certa concordância de vários autores sobre a precisão do conceito elaborado por Buarque (2006): é um processo endógeno registrado em pequenas unidades territori- ais e assentamentos humanos capaz de promover o dinamismo econômico e a me- lhoria da qualidade de vida da população.

Enfim, com o repasse das questões sobre planejamento e o desenvolvimento regional do Governo Federal para os Governos Estaduais, gerou-se uma articulação entre diferentes atores das regiões visando o seu desenvolvimento econômico e social. Com isso surgiram as primeiras instituições e organizações locais e regionais que buscavam, através de articulações próprias e vinculadas com seus governos estaduais, a promoção do desenvolvimento.

As articulações das regiões em prol do seu desenvolvimento acabaram por originar or- ganizações sociais, conforme os exemplos dados por Bandeira (1999): os Conselhos Regio- nais de Desenvolvimento no Rio Grande do Sul, os Conselhos Regionais e Municipais de De- senvolvimento Sustentável no Ceará, as Audiências Públicas Regionais em Minas Gerais, os Fóruns de Desenvolvimento Regional Integrado de Santa Catarina e, por fim, as Assembleias Orçamentárias Microrregionais do Espírito Santo.

Esta breve análise sobre evolução do planejamento do desenvolvimento do Brasil mostra a intensa participação estatal e econômica em determinados períodos, e a descontinui- dade do processo de planejamento por dificuldades políticas, técnicas e financeiras entre ou- tras. O processo de desenvolvimento brasileiro se caracteriza pela opção por um crescimento rápido de curto prazo, sem formular um planejamento para as políticas públicas em longo prazo, aumentando assim as desigualdades regionais, bem como os problemas socioeconômi- cos e ambientais no território brasileiro. Somente com o repasse do planejamento do desen- volvimento da esfera federal para as instâncias estaduais se obteve espaço para as articulações das regiões em prol do seu próprio desenvolvimento.