Fonte: Quivy e Van Campenhoudt (2006). Adaptado de Andion (2007), Menezes (2009). Elaborado pelo autor.
VI) Estruturação dos capítulos
No primeiro capítulo podem ser encontrados os pressupostos mais essenciais do debate sobre processos de territorialização das dinâmicas de desenvolvimento, além da incorporação das noções de DT, DTS e governança territorial. Procurou-se demonstrar em que sentido as referências sobre as ciências regionais contribuíram para o embasamento epistemológico da tese.
No segundo capítulo a intenção básica foi a de caracterizar o processo de descentralização como ferramenta indispensável ao planejamento territorial a partir de uma perspectiva federalista.
Os dois capítulos seguintes ilustram o estudo de caso. Por um lado, foi contextualizado o processo político-organizacional do planejamento governamental catarinense, apontando-se as principais características do sistema de planejamento catarinense, suas limitações e a maneira com a qual foi conduzida a gestão da dinâmica de planejamento territorial no Estado, no período de 2003-2010. Já no
quarto capítulo, foram tematizadas as SDRs e a construção dos projetos de desenvolvimento durante as duas gestões governamentais de LHS.
Finalmente, no quinto capítulo, foram incorporadas as conclusões e recomendações, apontando-se as principais lacunas e algumas pistas de pesquisa na busca de resposta às questões norteadoras, tendo em vista a elaboração de trabalhos de aprofundamento da problemática em pauta.
CAPÍTULO I
DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL: GÊNESE, ANÁLISES E TRANSFORMAÇÕES
Com o objetivo principal de atender aos enunciados propostos na introdução, este capítulo foi dividido em 04 (quatro) tópicos, que buscam sintetizar: i) a formação do conceito de desenvolvimento territorial (DT); ii) a inserção da dimensão socioambiental na discussão sobre DT e o papel do desenvolvimento territorial sustentável (DTS); iii) o atual debate sobre a governança territorial como sistema de planejamento e gestão do território; e finalmente iv) uma síntese cursiva do capítulo.
As dinâmicas territoriais do desenvolvimento têm feito parte, nas últimas décadas, das importantes discussões que buscam respostas aos desafios sociopolíticos e socioeconômicos colocados aos países quando chamados a melhorar a qualidade de vida. Além disto, a crise socioambiental mundial potencializa a urgência de respostas aos desafios postos às equipes de planejamento governamental, que se deparam, a cada segundo, com o aumento alarmante dos níveis de degradação ambiental.
É neste debate que a compreensão do DT e, concomitantemente, do DTS, aparecem como ferramentas-chave às respostas de um trabalho que está voltado a pensar e analisar especificamente sistemas de planejamento do desenvolvimento.
Temas recorrentes como região, espaço, território, entre outros, e suas variantes acopladas à noção de desenvolvimento aparecem como alternativas interessantes na construção teórica de modelos de análise transdisciplinares. No caso desta tese – de caráter interdisciplinar – que transita entre a sociologia política e a geografia, as ciências regionais aparecem como importantes mediadoras por aproveitar as diferentes proposições dos conceitos-chaves de ambas as disciplinas, além do conjunto das ciências humanas e sociais. O resultado desta aposta é traduzido por um amplo conjunto de definições, não disciplinares, que contribuem para o entendimento do processo de regionalização do desenvolvimento no Estado de Santa Catarina, no período entre 2003- 2010.
Finalmente, estas definições têm um maior sentido se entendidas dentro do processo de governança territorial, que apesar de bastante discutido e referenciado, ainda é pouco sistematizado, principalmente na literatura brasileira, como abordado no texto, a seguir.
1.1 A FORMAÇÃO DO CONCEITO DE DESENVOLVIMENTO TERRITORIAL
Conceitos marcadamente discutidos como território e desenvolvimento, nas últimas quatro décadas, parecem caminhar juntos, principalmente em torno da temática sobre Desenvolvimento Territorial Sustentável (DTS). As pesquisas mais recentes sobre o tema, envolvendo a noção de sustentabilidade, buscam mostrar que a eficácia do processo desenvolvimentista só pode ser plenamente atingida, se os indicadores socioeconômicos estiverem diretamente relacionados à conjugação das dimensões sociais, culturais, políticas e ambientais (SACHS, 1974, 1986; VIEIRA, 1992, 2009; VIEIRA; BERKES, 2005; VIEIRA;CAZELLA,;CERDAN, 2006).
Neste contexto, o conceito de desenvolvimento passou a fazer parte das abordagens analíticas de um grande número de disciplinas vinculadas às ciências sociais básicas e aplicadas. A ideia de pensar o desenvolvimento como sinônimo de progresso e crescimento ilimitado, com viés economicista, passou a ser revista à luz de uma preocupação pelo processo de integração inter e transdisciplinar.
No vasto conjunto de disciplinas que integram o campo de pesquisas sobre o fenômeno do desenvolvimento, este termo tem sido definido de várias formas, recebendo diferentes adjetivos, tais como: econômico, social, rural, urbano, regional e territorial, dentre outros. No entanto, vale a pena ressaltar a necessidade de uma avaliação crítica dessa utilização polissêmica, pois
[...] as ciências sociais se esforçam para superar três tipos de limitações que se podem definir como segue: a) a tendência a tomar a Europa como ponto de referência, a atribuir valor absoluto a esta ou aquela experiência histórica vivida na Europa e aos instrumentos forjados para o seu estudo; b) uma noção demasiado estreita de desenvolvimento, de início reduzido ao simples crescimento econômico, noção que em seguida se alargou ao social e ao cultural, para chegar aos conceitos de modo de vida e qualidade de vida, ou
mais diretamente ao conceito de projeto de civilização; c) as barreiras tradicionais entre os feudos ciosamente guardados das disciplinas acadêmicas. Atualmente, o interdisciplinar figura na ordem do dia, ainda que mais freqüentemente invocado do que na verdade praticado. (SACHS, 1986, p. 31)
Seria importante reconhecer aqui que a gênese do conceito de desenvolvimento remonta ao período após a segunda-guerra mundial, e está relacionada a uma intenção básica de nortear a evolução dos sistemas sociais à formulação de políticas reducionistas de crescimento econômico.
A vertente economicista das várias ideologias construídas em torno da noção de desenvolvimento pode ser considerada hegemônica no cenário da pesquisa acadêmica. No entanto, seria importante assinalar, também, a relevância da noção de polos de crescimento na evolução do debate sobre o tema. As pesquisas realizadas por Perroux (1967), no final dos anos sessenta, do século XX, demonstraram que «(…) la répartition des activités sur le territoire économique n'est ni aléatoire ni égalitaire» (PECQUEUR, 2000, p. 24)22.
As discussões posteriores contribuíram fortemente para a inclusão da dimensão espacial nas análises econômicas, transformando a economia espacial em ferramenta essencial para a compreensão da complexidade embutida nas dinâmicas territoriais de desenvolvimento. A partir da elaboração deste conceito, estabelece-se uma abordagem original dos efeitos em cadeia gerados pela presença desses polos de crescimento nas análises desenvolvimentistas (CAZELLA, 2008).
Na Europa (sobretudo na França e na Itália), as pesquisas realizadas por Becattini (1994), Garofoli (1994), Bagnasco (1998) e Courlet (2001) sobre a formação de distritos industriais acrescentaram uma nova dimensão ao conceito standard de desenvolvimento. Esses estudos apontavam a importância do papel do território e dos laços de solidariedade na formação do desenvolvimento econômico dos territórios. Essa nova forma de pensar o desenvolvimento reforçou a necessidade de uma melhor compreensão das dinâmicas territoriais de desenvolvimento. Ao longo do tempo, assim como a geografia, a economia parece ter avocado para si a exclusividade na elucidação deste fenômeno. Esta hipótese parece ter sido comprovada levando-se em
22 Tradução livre do francês: a repartição das atividades sobre o território econômico não é nem
conta a diversidade de sub-áreas da economia, que mantêm interface com esta discussão, a saber: a economia do desenvolvimento, a economia espacial, a economia regional e, mais recentemente, a economia territorial, sistematizada por Courlet (2008) nos últimos anos. Essa última avança em relação às noções clássicas vigentes na economia espacial, por incluir a consideração de atributos sociopolíticos, socioculturais, socioambientais e também por descortinar a possibilidade de se pensar em outras ferramentas das ciências econômicas, não tão habituais no atual cenário de acumulação predominantemente financeira (CHESNAIS, 2005).
A tarefa de sistematizar o debate sobre um conceito amplamente discutido representa, sem dúvida, um grande desafio e não seria viável, nos limites do presente trabalho.
Um modelo de desenvolvimento, que leve em conta a amplitude e a complexidade do fenômeno só pode ser adequadamente compreendido se considerado o processo histórico e sociopolítico a que os atores foram submetidos ao longo do tempo. Assim, para Pecqueur (2000, p. 46), «[...] les stratégies de développement ne peuvent faire table rase ni du passé ni de l'enracinement culturel présent des sociétés qu'elles concernent»23. Na verdade, essa é uma das críticas às grandes agências multilaterais de financiamento e organismos internacionais que tentam aplicar modelos padronizados de desenvolvimento, principalmente para boa parte dos países localizados no Hemisfério Sul (Pays du Su)d24. 1.1.1 A ciência regional e sua importância na elaboração do enfoque de Desenvolvimento Territorial
Tanto na Europa como nos Estados Unidos da América (EUA), a ciência regional surgiu com a preocupação de auxiliar na compreensão e no planejamento das profundas transformações do espaço regional, ocorridas, principalmente, após a segunda Guerra Mundial. Após esse momento histórico, as políticas governamentais centradas na promoção
23 Tradução livre do francês: (...) as estratégias do desenvolvimento não podem fazer “tábua
rasa” nem do passado nem do enraizamento cultural presente nas sociedades que lhes são concernentes.
24 Os Pays du Sud, ou Países do Sul, é uma expressão de língua francesa utilizada por alguns
organismos multilaterais internacionais como a ONU e o Banco Mundial para designar os países ditos “pobres”, pois a grande maioria, encontra-se geograficamente na parte sul dos continentes, como a África subsaariana ou a América do Sul. Entretanto, a expressão é pouco precisa já que países considerados ricos como a Austrália e a Nova Zelândia, ou emergentes como o Brasil, Índia e a África do Sul também estão na parte sul de seus continentes localizados abaixo da Linha do Equador.
do desenvolvimento regional começaram a experimentar novos formatos na busca de respostas mais efetivas aos complexos problemas organizacionais característicos desses territórios. A necessidade de se compreender a região em todas as suas especificidades, por meio da mobilização de um campo de estudos interdisciplinar, deflagrou o impulso necessário à institucionalização da ciência regional. É importante ressaltar, com base em Benko (1998, p. 22), que «[…] la science régionale n’est pas une activité interdisciplinaire, mais une discipline nouvelle et unifiée» 25.
Por definição, além de permitir a análise de termos técnicos ligados à ideia de região e território, tanto no nível do senso comum, quanto do acadêmico, a ciência regional apresenta, portanto, o perfil de uma disciplina de síntese (BENKO, 1998).
Como a sociologia no início do século XX, a ciência regional ainda luta para encontrar espaço no meio acadêmico brasileiro buscando, nas disciplinas correlatas, a base conceitual necessária ao refinamento dos seus preceitos epistemo-metodológicos. Traduzir as relações dos atores sociais e o espaço em que vivem, por meio dos estudos regionais, pressupõe um esquema complexo de compreensão, não somente dos conceitos disciplinares. Exige, também, dos pesquisadores a capacidade de manejar estes conceitos, na relação, principalmente, entre disciplinas que, aparentemente, encontram-se ainda em processo de construção intelectual.
Se tomarmos como exemplo a sociologia, a economia e a ciência política, o ambiente físico e a noção de espacialidade têm sido considerados de forma ainda incipiente em relação à geografia, por exemplo. Outrossim, na ciência regional, «[…] la connaissance et la compréhension des objectifs, des buts et des intérêts des divers groupes sociaux situés dans différents points de l’espace sont prioritaires»26 (BENKO, 1998, p. 8).
Como geradora de insumos para a sociologia política, mais especificamente, a ciência regional ocupa-se de pensar a relação entre a sociedade, o Estado e os problemas sociais, em uma escala reduzida espacialmente: a região. Por meio de abordagens qualitativas e quantitativas ajuda a melhor direcionar o olhar sociológico para ambientes mais restritos (MILLS, 1967).
25 Tradução livre do francês: a ciência regional não é uma atividade interdisciplinar, mas uma
disciplina nova e unificada.
26 Tradução livre do francês: o conhecimento e a compreensão dos objetivos, dos objetivos e
dos interesses dos diversos grupos sociais situados nos diferentes pontos do espaço são prioritários.
Por outro lado, no caso da economia (na subárea do desenvolvimento econômico, mais especificamente), a ciência regional contribui para a compreensão das relações entre mercado e sociedade, alicerçada nos atores sociais – econômicos, por meio da sociologia econômica.
Ainda pensando na relação da problemática regional com a economia, aquela transcende, neste sentido, a noção espacial de desenvolvimento econômico, alcançando níveis mais abrangentes – até o global – se adicionada, principalmente, a variável ecológica neste tipo de análise.
Os estudos ligados às ciências regionais encontram nos trabalhos sobre os distritos industriais, interessantes expoentes dignos de registro. A ideia de se vincular às explicações do êxito desses distritos a noção de capital social reforça a importância de se pensar o espaço regional por meio do entendimento dos atores que compõem esses espaços.
Como citado anteriormente, a noção de l’économie territoriale proposta por Courlet (2008) supera a concepção clássica da economia espacial e enfatiza o papel do território como o verdadeiro produtor de riquezas e lócus principal da compreensão das relações sociais. Esse ponto de vista complexifica a noção de capital social proposta por Putnam (2007), pelo fato de a mesma não levar em consideração a noção de governança territorial como o principal elo entre espaço- território e produção e comercialização de bens e serviços. Outro ponto interessante na noção de economia territorial proposta por Courlet (2008) é a de que essa especialidade só pode ser compreendida se for analisada à luz do debate sobre complexidade sistêmica (MORIN, 2005; BERKES, 2005; VON BERTALANFFY, 1993; GODARD, 1982).
Já a ciência política, na linha de pesquisa sobre legislação e administração de estratégias de desenvolvimento regional, constitui um elemento determinante nas análises propostas pelos teóricos da ciência regional. Segundo Benko (1998, p.9), “[...] on assiste à une prise de conscience des diregeants et de la opinion publique concertant les disparités régionales de l’économie et les dangers sociaux et politiques qu’elles entraînent »27.
Em outras palavras, a importância da ciência política para os estudos regionais configura-se não somente na compreensão das noções
27
Tradução livre do original em francês: nós assistimos a uma tomada de consciência dos dirigentes e da opinião pública em relação às disparidades regionais da economia e os perigos sociais e políticos que elas apresentam.
de Estado e organização social mas, também, na fundamentação teórica dos processos de avaliação de políticas públicas de formação da opinião pública – dois campos sem dúvida interrelacionados.
É fato notório que após a Segunda Guerra Mundial, boa parte dos países vinculou o planejamento dos territórios ao espaço de manobra limitado por suas políticas macroeconômicas. Destaca-se aqui, neste sentido, a imposição dos organismos multilaterais de financiamento, como o Fundo Monetário Internacional (FMI) e o Banco Internacional para Reconstrução e Desenvolvimento (BIRD) na condução de políticas específicas para o desenvolvimento de vários países. A adoção dessas políticas tem representado o critério fundamental para a concessão de financiamentos.
Evidenciar as políticas de planejamento governamental para o desenvolvimento territorial em uma análise espacialmente localizada, levando em consideração o recorte regional, traz à luz os debates atuais da ciência política sobre o Estado – Nação.
A ciência regional contribui para este debate ao estabelecer critérios teórico-metodológicos para a compreensão da relação entre Estado e política, temas que adquirem relevância empírica na medida em que condicionam o perfil das relações sociais vigentes no território.
Concluindo, pontua-se a questão: como definir a ciência regional? Neste trabalho, valoriza-se a posição de Benko (1998, p. 12), segundo o qual ciência regional foi concebida para oferecer respostas aos problemas suscitados pelas regiões, em um momento histórico em que as demais disciplinas não davam conta de atender à demanda de ajustar o desenvolvimento nos âmbitos regional, nacional e global.
Trata-se assim de,
[…] une discipline d’application tout comme la médecine et, pas plus que celle-ci ne saurait satisfaire d’établir des diagnostics sans les accompagner de prescriptions, elle ne peut se contenter de dresser des modèles explicatifs abstraits sans proposer de solutions concrètes»28 (BENKO, 1998, p. 117).
28
Tradução livre do original em francês: é uma disciplina de aplicação assim como a medicina e, assim como ela, não ficaria satisfeita em estabelecer diagnósticos sem acompanhar as prescrições, ela não pode se contentar em criar modelos explicativos abstratos sem propor soluções concretas.
1.1.2 Sobre a relevância do conceito de espacialidade
Como exposto, para a compreensão das nuances do enfoque de DT, torna-se necessário sistematizar uma intrincada rede de conceitos, alicerçados em diversas áreas do conhecimento, demonstrando a complexidade de suas relações e a amplitude do seu alcance como ferramentas de análise e planejamento. O conceito de espaço ocupa neste sentido um papel importante, discutido sobretudo nas geociências e na economia pois, historicamente «[...] l’idée/notion de l’espace suivre ensemble avec l’histoire de l’humanité29 » (BENKO,1998, p. 31).
O conceito de desenvolvimento territorial encontra nesta noção de espaço um de seus pilares. Desta maneira, pode-se entender o espaço não somente como delimitador e mecanismo de ordem física, mas, também, como instrumento voltado à compreensão de temas que, a priori, são encarados como subjetivos, no que diz respeito principalmente, à cultura e à sociabilidade.
Para Pecqueur (2008), a espacialidade é um conceito quase sempre ignorado pelas ciências sociais. A ciência econômica, por exemplo, tem considerado o espaço como realidade neutra e passiva, onde as diferenças dizem respeito ou às características físicas (ou climáticas), ou àquelas provindas de fenômenos intangíveis (imperialismo, fluxos de exportação da periferia para o centro, ciclos de produção etc). As mudanças recentes ocorridas nas hierarquias dos estudos espaciais vêm relativizar ou colocar em dúvida essa visão estática um tanto mecanicista do papel do espaço territorial na economia. Ainda, para Pecqueur (2000, p. 24), «[...] les retournements spatiaux en cours n'homogénéisent pas les situations mais au contraire créent de nouvelles inégalités30».
Mesmo sendo o espaço considerado um atributo fundamental da economia espacial, sua conceituação parece ser um tanto limitada quando chamada a construir relações com o espaço territorial segundo a lógica da sustentabilidade ecológica e social das estratégias de desenvolvimento (GODARD; SACHS, 1975; GODARD, 1982; SACHS, 1974, 1980, 1986).
De toda forma, a dimensão espacial do desenvolvimento, encarada como argumento explicativo da distribuição territorial da
29
Tradução livre do original em francês: a ideia noção de espaço segue junto com a história da humanidade.
30 Tradução livre do original em francês: os retornos espaciais em curso não igualizam as
população e das atividades econômicas, pode ser considerada como um mecanismo estratégico no planejamento do desenvolvimento territorial. No caso da noção de espacialidade vinculada à dimensão cultural das dinâmicas territoriais do desenvolvimento, a mesma procura uma modernização endógena por intermédio de um conjunto de ações que levam em consideração, especificamente, o local, o seu ambiente cultural e os ecossistemas correspondentes (VIEIRA; BERKES; SEIXAS, 2005; CAZELLA, 2008).
O conceito designa, em síntese, segundo Pecqueur (2000, p. 15) «[…] une ambiance favorable permettant aux relations de réseau de jouer positivement en adaptant les innovations aux nécessités de l'extérieur»31
1.1.3 Do espaço à região
As diversas modificações sociopolíticas e socioeconômicas ocorridas nas estruturas geopolíticas dos territórios, iniciadas principalmente na segunda metade do no século XX, mostraram aos cientistas sociais que a região pode ser vista como produto social ativo e que continua tendo sua estrutura construída e ajustada, progressivamente, durante todos esses anos.
É neste sentido que a noção geral de região – por comportar conceitos e termos familiares a quase todos os eixos recentes das disciplinas situadas entre as ciências humanas, sociais e econômicas, considerando, ainda, as ciências ambientais e naturais – parece dar conta de explicar o impacto deste turbulento quadro de mudanças (BENKO, 1998; PECQUEUR, 2000).
A evolução do conceito de região natural para o de região econômica trouxe para as ciências econômicas uma nova forma de pensar as relações espaciais nas suas dinâmicas de desenvolvimento. Segundo Benko (1998), devem ser distinguidas três modalidades possíveis de análise do espaço econômico relativamente ao nível regional: i) a região homogênea, de inspiração basicamente agrícola; ii) a região polarizada, com características industriais; e, finalmente, iii) a região de programas, que desempenha uma função prospectiva e apresenta funcionalidade econômica tanto no meio empresarial quanto no meio estatal – servindo, também, como forma de região administrativa. No entanto,
31 Tradução livre do original em francês: um ambiente favorável que permita as relações em