O orçamento público e o planejamento econômico são duas faces de uma mesma moeda. A história política brasileira, se analisada sob o viés do orçamento público, terá em seu enredo a intervenção do Estado na economia em distintos momentos, a depender da conjuntura pela qual esteja passando; por outro lado, se analisada sob o viés do planejamento econômico, revelará o orçamento com papel de destaque para as transformações intentadas pelo Estado.
O orçamento público é tratado como um instrumento a favor do planejamento estatal; por meio da materialização de uma lei é possível pôr em prática as escolhas governamentais para determinado setor. Mas o planejamento como ferramenta de gestão é algo recente no Brasil. Os pressupostos liberais que permearam a condução governamental do País no final do século XIX e início do século XX sombreou o papel ativo do Estado na economia, tendo sua ação resumida a setores considerados pelos liberais alheios à iniciativa privada. Curioso que esta atuação limitada do Estado tem como alicerce o orçamento público, que funciona como meio de controle de gastos do governo162. Essa era a visão tradicional atribuída ao Direito Financeiro,
como um instrumento de proteção dos mercados ante ao poder de intervenção do Estado. A importância era a de proteção dos mercados e dos cidadãos conta a ação indevida do Estado e o Direito Financeiro ordenava o comportamento estatal ante a iniciativa privada163.
Essa visão acaba por subjugar o papel do orçamento nas sociedades modernas como um importante elemento normativo de interligação entre os ambientes político, econômico e jurídico. A coexistência destes sistemas só é possível graças a mecanismos de acoplamento de suas estruturas, como o orçamento público. O Direito
162 TORRES, Ricardo Lobo. Tratado de Direito Constitucional, Tributário e Financeiro Vol V. Rio de Janeiro: Renovar, 2008, p. 18.
163 Luís Massoneto, em tese de doutoramento sobre o papel do Direito Financeiro no capitalismo contemporâneo expõe a visão majoritária da doutrina quanto ao papel do Direito Financeiro resumido a “um subproduto do Direito Administrativo” e “orientado exclusivamente pelo formalismo conceitualista da ciência do Direito” (p. 10-11). Já sob a análise da materialidade histórica da organização financeira do Estado, o papel do Direito Financeiro seria o de “articular as funções materiais do Estado e a relação entre o poder do Estado e a sociedade em torno do fenômeno financeiro” (p. 11), tese essa sustentada nas teorias de Laband, Jellinek, Otto Mayer, Jèze e Vittorio Orlando. MASSONETO, Luís Fernando. O Direito Financeiro no capitalismo contemporâneo: a
emergência de um novo padrão normativo. 2016. 145 f. Tese de Doutorado em Direito Econômico.
Financeiro possui o papel de “instrumento de ajuste da ordem nacional aos padrões regulatórios da acumulação em escala mundial (...) não podendo ser compreendido sem levar em consideração a economia política do sistema mundial e os desdobramentos da acumulação sistêmica de capital164”. Nessa ordenação da atuação
estatal na economia e na interligação entre os diferentes subsistemas, o orçamento devidamente regulamentado pelo Direito Financeiro, atua na implementação das políticas macroeconômicas165. Essa atuação é possível graças ao planejamento. Daí
porque o orçamento e planejamento são faces de uma mesma moeda, a da implementação das políticas governamentais.
Assim, a história e o perfil do orçamento tem a ver com a história da intervenção ou não do Estado no domínio econômico.
3.1 – Pensamento Econômico no Brasil do Século XX
A análise do papel do orçamento público no Estado brasileiro perpassa dos usos que se fazem desse instrumento. Como visto no segundo capítulo, há diversos aspectos de análise do orçamento e certamente o aspecto econômico se destaca em meio a história de um país que atravessou (e atravessa) períodos de intensa instabilidade econômica. Ao longo de sua história, o Brasil passou por diversas fases econômicas com características marcantes; compreendê-las é fundamental para o entendimento dos comportamentos estatais em determinado momento histórico.
Uma destas fases foi o desenvolvimentismo, movimento que se destacou como “ideologia que informa o projeto político predominante na referida época (1930- 1964), centrado na transformação da sociedade brasileira mediante a industrialização
164 Em sua tese, Luís Massoneto defende que o Direito Financeiro , a depender do regime econômico no qual esteja inserido, possui papel primordial na estruturação do domínio econômico. Dentre tais funções tem-se a regulação de alguns bens públicos imprescindíveis à acumulação doméstica de capital, dentre os quais se destacam a disciplina da moeda nacional, a fixação do espaço da livre- iniciativa na economia nacional e o financiamento pública da economia além da coordenação de políticas macroeconômicas estatais vinculadas ao orçamento público e ao crédito público. MASSONETO, Luís Fernando. O Direito Financeiro no capitalismo contemporâneo: a emergência
de um novo padrão normativo. 2016. 145 f. Tese de Doutorado em Direito Econômico. São Paulo:
Universidade de São Paulo, 2006, p. 12.
165 MASSONETO, Luís Fernando. O Direito Financeiro no capitalismo contemporâneo: a
emergência de um novo padrão normativo. 2016. 145 f. Tese de Doutorado em Direito Econômico.
conduzida pelo Estado por meio do planejamento econômico” 166. Assim, a análise da
economia brasileira no período que antecedeu a edição da Lei 4.320 exige a compreensão do desenvolvimentismo ocorrido no Brasil na primeira metade do século XX. “Usualmente o termo ‘desenvolvimentismo’ remete de imediato às teorias cepalinas e, como fenômeno histórico, em geral é associado no Brasil aos governos a partir da década de 1950, como de Vargas e JK”167. Mesmo após 1964, com o advento
do governo militar no Brasil, as ideias desenvolvimentistas continuaram predominando no cenário nacional.
O desenvolvimentismo no Brasil pode ser considerado enquanto corrente econômica condutora dos rumos nacionais a partir do momento em que passou a se bastar por si só; de meio para se alcançar algo, passou a ser o objetivo em si das ações econômicas conscientes de Estado; “torna-se um fim em si mesmo, porquanto advoga para si a prerrogativa de ser condição para desideratos maiores, como bem-estar social, ou valores simbólicos de vulto, como soberania nacional”168 .
Para Bercovici169, dentre as diversas teorias que influenciaram a política
brasileira do desenvolvimento destaca-se a teoria do subdesenvolvimento da CEPAL, tendo como um de seus principais representantes o economista brasileiro Celso Furtado. As teses da CEPAL obteve grande receptividade entre os defensores da intervenção do Estado. “Com o desenvolvimentismo, o Estado evolui de mero prestador de serviços para agente responsável pela transformação das estruturas econômicas, promovendo a industrialização”170, além de o Estado absorver o
pensamento social reformador.
A CEPAL foi um importante momento da histórica política e econômica do país. Segundo seus relatórios, “a política do desenvolvimento deve ser fundamentada em uma interpretação autêntica da realidade latino-americana, não podendo limitar-se
166 CABRAL, Mário André Machado. Estado, concorrência e economia: convergência entre
antitruste e pensamento econômico Brasileiro. 2016, 292 f. Tese de Doutorado em Direito. São
Paulo: Universidade de São Paulo, 2016, p. 206.
167 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimento. 5ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2004, p.1.
168 FONSECA, P. C. D. Gênese e precursores do desenvolvimentismo no Brasil. Revista Pesquisa &
Debate do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política – Departamento de
Economia da PUCSP, v. 15, n. 26, p. 225–256, 2004, p. 3.
169 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 47.
170 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 28.
a copiar modelos externos”171. Baseada em uma economia estruturalista, a CEPAL
trouxe uma concepção de sistema centro-periferia, interligada estruturação da ideia de “deterioração dos termos de troca”172, noção sob a qual se estrutura a explicação do
grande abismo que há entre os países que integram o centro e os da periferia173. Para
reverter tal situação, a CEPAL acreditava na industrialização, com dedicação ao mercado interno, abandonando a ideia de que somente por meio do incremento das exportações o país poderia se desenvolver. Para a CEPAL, somente por meio de uma ação planificadora e forte por parte do Estado, de longo prazo, seria possível ultrapassar a barreira que impedia o desenvolvimento de um país. A intervenção preconizada pelo desenvolvimentismo representa a “expressão da modernidade e traz consigo a utopia de construção de uma sociedade melhor para o futuro”174.
A exposição das ideias que possivelmente influenciaram o pensamento econômico brasileiro será feita a partir de dois autores: Ricardo Bielchowsky175 e
Pedro Fonseca176 , além das análises já realizadas por outros estudiosos. O primeiro,
por analisar a economia brasileira sob o viés do desenvolvimentismo, considerada a grande expressão da economia durante o século XX no Brasil; o segundo por analisar as correntes consideradas percussoras desse desenvolvimentismo.
Ricardo Bielshowsky 177 , valendo-se de duas das três categorias
schumpterianas178 de análise de temas econômicos sob o viés histórico, analisa o
171 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 48.
172 BERCOVICI, Gilberto. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 49.
173 “Ligada ao conceito de centro-periferia está a formulação da idéia da deterioração dos termos de troca. Esta deterioração é uma tendência de longo prazo, inerente ao intercâmbio entre os produtos primários mais baratos da periferia com os produtos industrializados mais caros do centro. Com a deterioração dos termos de troca, a periferia perde parte dos frutos de seu próprio progresso técnico, transferindo-os parcialmente para o centro. O impacto negativo da deterioração dos termos de troca no desenvolvimento da periferia revela-se nas flutuações cíclicas da economia mundial: nas fases de expansão, os preços dos produtos primários sobem mais, mas também caem mais nas fases de declínio, perdendo mais na contração do que haviam ganho na expansão. O resultado concreto é a diferenciação dos níveis de renda e de vida entre o centro e a periferia”. (BERCOVICI, G. Constituição Econômica e Desenvolvimento: uma leitura a partir da Constituição de 1988. São Paulo: Malheiros, 2005, p. 49). 174 FONSECA, P. C. D. O projeto desenvolvimentista no Brasil: histórico e desafios da atualidade.
Cadernos do Desenvolvimento, v. 11, n. 19, p. 117–128, 2016, p. 10.
175 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do
desenvolvimentismo. 5a ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012.
176 FONSECA, P. C. D. Gênese e precursores do desenvolvimentismo no Brasil. Revista Pesquisa &
Debate do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política – Departamento de Economia da PUCSP, v. 15, n. 26, p. 225–256, 2004.
177 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do
desenvolvimentismo. 5a ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012.
178 “Schumpeter, num dos capítulos introdutórios à sua monumental História da análise econômica, faz distinção entre seu objeto de estudo (history of economic analysis) e dois outros objetos, a saber: (a)
pensamento econômico no Brasil sob a perspectiva do desenvolvimentismo. Assim, sob o viés da história dos sistemas de economia política e a histórica do pensamento econômico, Ricardo Bielschowsky179 realiza a análise do pensamento econômico no
Brasil no período entre 1930 a 1964, o que para os fins desse estudo é válido tendo em conta que o pensamento econômico do período imediatamente posterior à 1964 restou influenciado de maneira significativa pelos acontecimentos e movimentos econômicos ocorridos neste período. A análise do contexto da criação da Lei 4.320 em 1964, por exemplo, sofre a influência direta destes movimentos.
Quanto às correntes consideradas precursoras do desenvolvimentismo, Pedro Fonseca180 indica: a) os nacionalistas; b) os defensores da indústria; c) os papelistas;
d) os positivistas. Estas correntes, segundo Pedro Fonseca181 , “acompanhando-se
historicamente a gênese dessas ideias no Brasil, detecta-se sua existência (do desenvolvimentismo), embora de forma fragmentária, desde a época do Império – e algumas, como as nacionalistas, remontam ao período colonial”.
3.2 - O planejamento público no Brasil e o desenvolvimentismo como precursores da constituição financeira de 1988
Tradicionalmente, o planejamento foi associado à “expressão gráfica de uma realidade física”182. Até o início do século XX, a ideia de planejamento econômico
não fazia sentido para o setor público pois grande parte das nações ocidentais adotara o regime liberal que tinha por pressuposto a não intervenção do Estado na economia. Apenas em 1921 tem-se a primeira experiência de planejamento econômico, a qual pode ser atribuída à Rússia Soviética, quando em 1921, foi criada a GOSPLAN, organismo responsável pela realização de planejamento nacional e, portanto, a sua
‘história dos sistemas da economia política’ (history of systems of poticial economy) (...); (b) história do pensamento econômico (history of economic thoughts)” (BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento
Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do desenvolvimentismo. 5a ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012, p. 6).
179 BIELSCHOWSKY, Ricardo. Pensamento Econômico Brasileiro: o ciclo ideológico do
desenvolvimentismo. 5a ed. Rio de Janeiro: Contraponto, 2012.
180 FONSECA, P. C. D. Gênese e precursores do desenvolvimentismo no Brasil. Revista Pesquisa &
Debate do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política – Departamento de Economia da PUCSP, v. 15, n. 26, p. 225–256, 2004, p. 2-3.
181 FONSECA, P. C. D. Gênese e precursores do desenvolvimentismo no Brasil. Revista Pesquisa &
Debate do Programa de Estudos Pós-Graduados em Economia Política – Departamento de Economia da PUCSP, v. 15, n. 26, p. 225–256, 2004, p. 2.
noção é rapidamente associada à ideologia socialista183. Desde então, em especial a
partir da crise econômica iniciada no final da década de 20, a exigência de uma atuação estatal constante no processo socioeconômico, “encaminha o emprego de técnicas de planejamento pelos países do Ocidente, seja para fins de intervencionismo racionalmente postulados, seja para o efeito de racionalizar a execução de obras públicas”184. Até o fim da Segunda Guerra Mundial, verificou-se intensificação na
utilização de planos e técnicas de planejamento para alcançar os fins de desenvolvimento socioeconômico. “O planejamento, desde então, é entendido como imperiosa exigência do processo de desenvolvimento econômico e sua noção de desprende de qualquer ideologia ou pressuposto político”185.
Em um sentido amplo, planejamento pode ser considerado um “processo de ajustamento de condutas”186 dos sujeitos que estão envolvidos em determinada
atividade187, de forma a estabelecer os meios necessários a se alcançar um fim comum
entre os interesses existentes; já em sentido estrito, que realmente o interessaria, seria o conjunto de “intenções programáticas” emanadas de autoridade política vigente à época, que fossem voltadas às ações futuras.
No Brasil, a ideia de planejamento foi sendo difundida no âmbito das ciências sociais em diversas áreas. Dentre tantos conceitos formulados, destaca-se o de José Afonso da Silva188 , segundo o qual o planejamento, em seus aspectos gerais, é um
“processo técnico instrumentado para transformar a realidade existente no sentido de objetivos previamente estabelecidos”. Já Eros Grau189 leciona que para a conceituação
do termo planejamento, é necessário levar em consideração a situação econômica, social e política na qual a atividade se desenvolve190, além de ressaltar a relação
183 GRAU, Eros. Planejamento e regra jurídica. São Paulo: Editora RT, 1978, p. 11. 184 GRAU, Eros. Planejamento e regra jurídica. São Paulo: Editora RT, 1978, p. 11. 185 GRAU, Eros. Planejamento e regra jurídica. São Paulo: Editora RT, 1978, p. 12.
186 MONCADA, Luís Cabral. A problemática jurídica do planejamento econômico. Coimbra: Editora Coimbra, 1985, p. 8.
187 No caso de Moncada, o seu conceito de planejamento está inserido em meio à atividades econômicas que seriam desenvolvidads e/ou regulamentadas pelo Estado.
188 SILVA, José Afonso. Comentário Contextual à Constituição. São Paulo: Malheiros, 2006, p. 722 189 GRAU, Eros. Planejamento e regra jurídica. São Paulo: Editora RT, 1978, p. 3.
190 Ao entendimento de Grau, pode-se acrescentar ainda o aspecto ambiental, vez que a qualidade de vida da sociedade diz respeito diretamente não só aos aspectos econômicos, sociais e políticos, mas também as situações na qual ela vive, tal como a qualidade do ar, as condições de higiene, a arborização das ruas, que de uma certa forma acaba por imiscuir-se nas realidades política, econômica e social. O que importa esclarecer é que se em dado momento as condições acima citadas – com exceção da ambiental – fez-se imprescindível para a conceituação da real definição do termo planejamento, em virtude das condições contemporâneas da sociedade, com todas as mazelas advindas da não inserção da proteção ao meio ambiente apenas revela o qual importante é a consideração do
necessária entre a organização das metas para a consecução de um fim maior, ou seja, a própria noção que se tem de planejamento.
Da experiência das grandes nações, tais como Alemanha, Estados Unidos e França, é que nasce a ideia de que todo e qualquer programa voltado à ação política, econômica ou social deve, necessariamente, ser precedido de um planejamento191.
Assim, planejamento econômico seria uma forma de o Estado atuar, cuja caracterização se daria pela “previsão dos comportamentos econômicos e sociais futuros”, além de formular os objetivos e definir os meios de atuação que melhor se conformariam as necessidades e condições de mercado192.
Ou seja, o planejamento é o conjunto de metas pré-programadas com o intuito de alcançar um determinado objetivo; dependendo deste, o planejamento poderá inclinar-se de diversas formas, valer-se dos mais variados instrumentos, contanto que o objetivo maior seja alcançado. Tal como concebido no atual contexto político- jurídico-econômico, o planejamento é, na verdade, a organização centrada para um fim maior; a necessidade em se alcançar determinados resultados faz com que, antes de executar, seja necessário planejar. A necessidade de organização voltada para a consecução de objetivos auxilia e facilita a concentração de esforços em prol de um só objetivo, o que facilita o alcance das metas pretendidas. Planejar implica a “utilização de instrumentos de política econômica, visando a atingir vários objetivos concertados e passíveis de serem definidos com alguma precisão”193.
Na estrutura governamental brasileira, o planejamento é um conjunto de conceitos, estruturas e procedimentos, os quais buscam implementar as decisões governamentais voltadas para o desenvolvimento econômico e social do país194; a
partir dos objetivos que o governo pretende alcançar, traça o planejamento a fim de alcançar e efetivar suas metas.
estudo da preservação do meio para a definição de todo e qualquer planejamento, especialmente o urbano.
191 GRAU, Eros. Planejamento e regra jurídica. São Paulo: Editora RT, 1978, p. 12. 192 GRAU, Eros. Planejamento e regra jurídica. São Paulo: Editora RT, 1978, p. 65.
193 GUIMARÃES, C.; VIANNA, M. L. W. Planejamento e centralização decisória: o Conselho Monetário Nacional e o Conselho de Desenvolvimento Econômico. In: LIMA JR., O. B.; SÉRGIO, A. As origens da crise: Estado autoritário e planejamento no Brasil. Rio de Janeiro: IUPERJ, 1987, p. 18. 194 BRASIL. O processo de planejamento in Plano de Gestão do PPA 2004-2007, disponível em http://www.planejamento.gov.br/arquivos_down/spi/Modelo_Gestao.pdf Acesso em: 23 Mar 2018.
Para Bercovici195 “o plano é a expressão da política geral do Estado [...], é um
ato de direção política, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de reivindicações”. E acrescenta que “pode ser expressão desta vontade estatal, o plano deve estar de acordo com a ideologia constitucional adotada”.
O planejamento no Brasil tem histórico relativamente recente. Em levantamento sobre o planejamento no período republicano, Guimarães Filho196
verificou que desde (ou a partir) a década de 30 os dirigentes passaram a se preocupar com o desenvolvimento econômico do Brasil e, por conseguinte, passaram a tratar de metas e estratégias de atuação política voltadas para determinado objetivo. Como já mencionado, a falência dos pressupostos liberais, as crises econômicas desencadeada no final da década de 20 e início da década de 30 reivindicou papel mais ativo por parte do Estado na economia e, consequentemente, o planejamento era uma das ferramentas que auxiliara essa intervenção voltada para fins específicos, que à época estava voltado para o denominado Estado de Bem-Estar Social.
O Estado de Bem-Estar Social surge especialmente na Europa após a Primeira Guerra Mundial com as crises econômicas e sociais dela decorrentes. O mercado já não conseguia agir por conta própria. Sobre o tema, Ricardo Lobo Torres:
Influenciado pelas ideias de Keynes, o Estado de Bem-estar Social procura aumentar os impostos e as fontes de receita, ao mesmo tempo em que amplia as prestações públicas, principalmente no campo dos incentivos fiscais dos subsídios, da previdência social e da seguridade197.
O planejamento econômico no Brasil da década de 30 intensifica-se com o governo de Getúlio Vargas e, a partir de então, passa a fazer parte da história da formação do Brasil enquanto nação. Especialmente na Era Vargas e no período da ditadura militar, os planos econômicos foram responsáveis por toda a engrenagem política de transformações ocorridas na sociedade. Como o fundamento do presente trabalho é o da necessária vinculação do orçamento ao planejamento para fins de financiamento e persecução dos objetivos sociais da Constituição, iremos expor, ainda que suscintamente, os planos econômicos nacionais entre o período de 1930até 1985,
195 BERCOVICI, Gilberto. Entre o Estado Total e o Estado Social: atualidade do debate sobre direito, Estado e economia na República de Weimar. 2003, 172f. Tese de Livre-Docência em Direito