Planejamento estratégico: o modelo internacional

Quando se pensa em planejamento tem-se a ideia de se construir um processo realizado por meio de decisões “racionais”, o qual funcionaria como um guia para a “organização” das cidades pelos urbanistas e planejadores, através de recursos públicos e privados. Portanto, a questão central é “buscar” compreender o que constitui o planejamento urbano no Brasil, mais especificamente na cidade de Pelotas no contexto do capitalismo atual.

Segundo Kowarick (1995) o planejamento é compreendido como uma intervenção em um espaço que, a partir de um esforço coordenado, procura alterar certos padrões de consumo ou produção. Villaça (1999), ao realizar um estudo do planejamento urbano no Brasil, afirmou a conotação ideológica do planejamento urbano. Caracteriza-se, assim, planejamento urbano, antes de tudo, como um instrumento de intervenção que depende fundamentalmente da relação entre o Estado e as classes sociais. As intervenções tendem a regular as contradições surgidas no processo de reprodução do capital.

De acordo com Maricato (2013), as teorias que desenvolvem o planejamento urbano, pensadas nos países do centro capitalista e absorvidas pela “periferia”, representam na maioria das vezes “ideias fora do lugar” aplicadas em áreas seletivas e deixando grande parte das cidades como “lugares fora das ideias”:

A história do planejamento urbano no Brasil mostra a importação de modelos tecnológicos e culturais, é intrínseca desse quadro marcado por reinserções históricas subordinadas. Não é por outro motivo que grande parte das análises, até mesmo abordagens históricas, do urbanismo brasileiro se restringem à pesquisa das ideias, como se o objeto se restringisse a elas e não incluísse a evolução do espaço e da práxis social (VAINER, 2000, p. 135).

Para Rolnik (1995), a ideologia capitalista passou a ser o parâmetro essencial para os urbanistas e planejadores na condução de uma política de planejamento urbano, que se manifesta na atuação do Poder Público. Dessa forma, para implementar a lógica de produção do espaço capitalista toda uma estrutura estatal vai ser formada.

De acordo com Maricato (2013), a problemática no planejamento das cidades brasileiras não é por falta de planos e nem de Legislação urbanística. A aplicação dessa legislação constitui um instrumento fundamental para favorecer os interesses do setor imobiliário corporativo. Assim, a ocupação ilegal da terra urbana faz parte do modelo de desenvolvimento urbano no Brasil. Segundo Rolnik:

Se examinarmos, mais de perto o funcionamento dos mercados da terra urbana e seus vínculos com a legislação urbana, o que aparece como o mais claro fracasso da legislação urbana- a existência de mercados informais paralelos – constitui, na verdade, seu maior êxito na economia politica da urbanização excludente. Em tese, o planejamento urbano e a regulação urbanística dele decorrente deveriam operar como uma espécie de molde para a cidade ideal ou desejada. Todavia, completamente construída sob a lógica econômica e adaptada aos ritmos e estratégias do mercado, especialmente os dos incorporadores e promotores de investimentos imobiliários para os setores de maior renda, a legislação urbana serve basicamente para definir e lhes reservar as melhores áreas, impedindo sua “invasão” pelos pobres. Sua maior função- ainda mais eficaz graças à presença de mercados informais da terra- é a construção de barreiras invisíveis para conter a penetração de territórios populares nas áreas de melhor localização, garantindo sua destinação para os produtos imobiliários dos grupos de mais alta renda na cidade (ROLNIK, 2015, p.186).

Assim, as estratégias de planejamento urbano são fundamentais sobre a possibilidade ou bloqueio à terra urbanizada para os moradores de menor renda. É nessa trama jurídico- administrativa que se define o que está “fora” e o que está “dentro” da lei, determinando como “proibidas” as formas de morar inscritas em certas práticas socioculturais. De acordo com Vainer (2000), entre os modelos de planejamento urbano que concorrem para ocupar a posição hegemônica pela derrocada do tradicional padrão tecnocrático-centralizado, está o chamado planejamento estratégico, o modelo vem sendo difundido no Brasil e na América Latina pela ação combinada de diferentes agências multilaterais (Organização das Nações Unidas e Banco Mundial) e de consultores internacionais, sobretudo catalães, cujo marketing demonstra de maneira sistemática o “sucesso” de Barcelona-Espanha.

Nesse sentido, os planos estratégicos vendidos às municipalidades, no cenário neoliberal, foram propostos a partir do Consenso de Washington17,

17

O Consenso de Washington foi um conjunto de politicas econômicas, composto por dez regras básicas, formulado no ano de 1989, por instituições financeiras, como o Banco Mundial

submerso sob um véu de democracia. As cidades deveriam se adequar às novas diretrizes de reestruturação produtiva do mundo, aos novos tempos de ajuste das relações de subordinação e, ainda, às exigências que emergem do processo de acumulação capitalista. Logo, a mudança de política urbana demonstra que:

Além da presença decisiva da mercantilização e financeirização da moradia como parte dos programas de ajuste estrutural, o Banco Mundial também foi importante na disseminação do modelo de política habitacional via mercado. Não apenas por meio de empréstimos direto para os países, (...) mas sobretudo por meio de sua influência no desenvolvimento teórico e prático do modelo.(...), os empréstimos quase sempre são acompanhados por um pacote de assistência técnica, algumas vezes a fundo perdido. Essa assistência é realizada por consultores com base em relatório produzidos no interior da instituição a partir de suas próprias diretrizes (ROLNIK, 2015, p.81-82).

Para explicar de forma crítica a leitura das cidades, a partir da visão dos que defendem o planejamento estratégico, Vainer (2000) utiliza três analogias. São elas: a cidade-mercadoria, a cidade-empresa e a cidade-pátria. A cidade- mercadoria trata a cidade como coisa, como objeto de luxo, que deve possuir determinados atributos que a enriqueçam dentro de determinado padrão estético, para que possa assim ser vendida a quem mais lhe possa pagar. Segundo Vainer (2000, p.83): “a cidade não é apenas uma mercadoria, mas também, e sobretudo, uma mercadoria de luxo, destinada a um grupo de elite de potenciais compradores: capital internacional, visitantes e usuários solváveis”.

A cidade concebida como empresa precisa agir estrategicamente coesa para atingir os objetivos propostos. Vainer (2000) entende que ocorre não apenas uma mudança gerencial, mas uma mudança no conceito de cidade, transformando-a em um agente econômico, cuja lógica de poder é usada para “legitimar a apropriação direta dos instrumentos de poder público por grupos empresariais privados” (VAINER, 2000, p. 89). Assim, “o plano estratégico supõe, exige, depende de que a cidade esteja unificada, toda, sem brechas, em torno ao projeto” (VAINER, 2000, p. 91).

e Fundo Monetário Internacional (FMI) para os países em desenvolvimento especialmente na América Latina.

Nessa concepção de planejamento, a preocupação central do discurso dos consultores ligados à elaboração dos planos estratégicos é muito mais a de promover a cidade para o crescimento do que propriamente para todos os(as) moradores(as). Desse modo, o discurso do empreendedorismo urbano é vendido por consultores como modelo para os problemas econômicos e sociais da cidade.

Talvez esta seja, atualmente, uma das ideias mais populares entre os novos planejadores urbanos: a cidade é uma mercadoria a ser vendida, num mercado extremamente competitivo, em que outras cidades também estão à venda. Isso explicaria o motivo pelo qual o chamado marketing urbano se impõe cada vez mais como uma esfera específica e determinante do processo de planejamento e gestão de cidades. “Ao mesmo tempo, encontraríamos aí as bases para a compreensão do comportamento de muitos prefeitos, que mais parecem vendedores ambulantes que dirigentes políticos” (VAINER, 2000, p.78).

Compreender a cidade como uma empresa, pressupõe concebê-la como um agente econômico inserido no contexto de um mercado, e que é regrada por ele por meio de seu modelo de planejamento. A ação estratégica, nesse viés, implica ter sempre como horizonte o mercado em que as ações políticas tomadas devem ser resultado das expectativas geradas pelo mercado. Assim, o plano, em seus princípios abstratos, chega à cidade proveniente do mundo da empresa privada. Para Vainer:

Face às mudanças, reais ou somente alardeadas, as matrizes do planejamento urbano também são chamadas a mudar. Esse processo está sujeito às mesmas influências de produção ideológica de ideias que mascara o conflito político. Desvendar esse panorama é uma tarefa complexa devido ao poder de disseminação de ideias e conceitos dessas instituições e agências mundiais que, como se sabe, têm grande influência sobre as universidades, os intelectuais e a mídia, de modo geral. Basta lembrar como as diretrizes do Consenso de Washington se tornaram uma agenda inquestionável para dirigir os destinos dos chamados "países emergentes", entre os quais se inclui o Brasil. A soberania absoluta do mercado, interna e externa aos países, seria o princípio norteador do Consenso de Washington, acompanhado dos corolários de diminuição do Estado e erosão do conceito de Nação. Essas propostas seriam aplicadas muito mais aos chamados países emergentes do que aos países mais ricos (VAINER, 2000, p 133).

O planejamento estratégico tem incentivado as chamadas parcerias público-privadas, uma forma de cooperação em determinado empreendimento entre o Estado, detentor dos riscos e custos, e os empresários particulares, pertencentes ao setor privado, responsáveis pela gestão, pelos benefícios e pelos lucros resultantes do projeto. Segundo Harvey (2013, p. 53), o objetivo dessas parcerias é (apesar de não ser exclusivamente isso) “muito mais o investimento e o desenvolvimento econômico através de empreendimentos imobiliários pontuais e especulativos do que a melhoria das condições em um âmbito específico”.

Nesse sentido, surgem diversas críticas ao planejamento estratégico adotado em cidades brasileiras. Tais críticas concentram-se mais fortemente sobre algumas questões, como a exportação do modelo, sem que se considere em qualquer tempo sua aplicabilidade no território nacional, ou seja, o contexto no qual o modelo será inserido. Os planos estratégicos com a participação da população, na verdade, redimensionaram os anseios da população para que se chegue mais facilmente ao que se quer fazer, utilizando-se fortemente do marketing urbano como ferramenta.

Deste modo, esse capitalismo “financeirizado” tem gerado consequências dramáticas especialmente nas economias consideradas emergentes (Rolnik, 2015). A dinâmica de liberalização do mercado da terra aumenta a pressão do mercado sobre os espaços de população de baixa renda dentro do contexto global em que a terra não está à disposição dos mais pobres:

A garantia de exclusividade e rentabilidade do solo são elementos centrais de um planejamento urbano que cartografa em minúcias regulatórias os produtos imobiliários de alta renda, destinado às elites às áreas urbanizadas, mais bem localizadas e dotadas de serviços, enquanto “ignora” territórios ultradensos que se desenvolvem em áreas não urbanizadas ou menos aptas à urbanização (ROLNIK, 2015, p. 186-187).

Logo, o paradigma hegemônico de planejamento sem diálogo com os modos de vida tradicionais constitui uma das características do projeto de dominação e despossessão do capitalismo financeiro. Os assentamentos das cidades que estão em desacordo com as normas de planejamento urbano são considerados invisíveis e/ou ilegais nos mapas das cidades, podendo gerar expulsões dessas populações mais pobres (ROLNIK, 2015).