PLANEJAMENTO E GESTÃO DAS CIDADES: OS DESAFIOS DA PROMOÇÃO

Segundo Souza (2008a), planejamento e gestão urbana são distintos e complementares. Para entender esta premissa, buscamos a definição destes termos, conforme apresenta o autor. O planejamento urbano se remete ao futuro, a tentativa de prever os desdobramentos de determinados processos. O planejamento, portanto, é a preparação para a gestão futura, procurando evitar os problemas e buscar as soluções e modos de ação. Já a gestão se remete ao presente, ou seja, ministrar as condições que o planejamento criou.

No Brasil, a partir dos anos 80, o conceito de planejamento encontra-se em descrédito, muito em função da visão tecnocrática do planejamento urbano desta época, de matriz modernista e funcionalista, pautado em um modelo de cidade ideal, que ignora qualquer conflito e desigualdade social. O modelo de planejamento dissociado da realidade, com padrões exigentes, complexos e de difícil compreensão, levam ao seu isolamento e separando-o da esfera da gestão (ROLNIK, 2002). Já a gestão é vista como uma forma de controle mais democrático da cidade, com base em acordos e consensos, em contraposição ao planejamento, na sua visão tecnocrática (SOUZA, 2008a). Este cenário constituiu cidades caracterizadas pelo contraste entre o espaço definido pela legislação urbanística e o espaço real, repleto de ilegalidades e conflitos.

A tradição conservadora levou a um distanciamento entre o planejamento e a gestão, gerando por vezes até um conflito entre as duas dimensões, onde o

planejamento atuava somente na esfera técnica, descompassada da realidade e a gestão somente na dimensão política (ROLNIK, 2002). Neste sentido, verifica-se a tendência perigosa de aplicação da lógica gerencial privada para o espaço urbano, com o discurso do planejamento estratégico, esvaziando a dimensão política, ou subordinando-a a uma racionalidade empresarial.

O planejamento estratégico, modelo importado, disseminado pelos planejadores catalães, surge como alternativa para que as cidades possam competir, especialmente pelos investimentos internacionais, propiciando desenvolvimento econômico. Para seus idealizadores este era o único meio de promover o desenvolvimento urbano das cidades na era da globalização e para superação do quadro de crise urbana instaurada. Assim, busca-se incorporar o marketing ao planejamento e gestão urbana de forma que as cidades possam ser mais competitivas. Neste modelo a cidade é uma mercadoria a ser vendida para o capital internacional. Portanto a cidade deve passar a imagem de segurança, tecnologia e modernidade para atrair negócios e investimentos, escondendo toda a pobreza e os reais problemas urbanos que sofrem a sua população (VAINER, 2007).

Este modelo propõe uma despolitização, onde não há um reconhecimento dos conflitos, transportando para a esfera da gestão a construção do território, o que Vainer (2007) denominou de “ditadura gerencial”. O autor também ressalta que parte da população é excluída da gestão da cidade, por ter “pouca relevância estratégica”, assim, somente os grupos empresariais e agentes com capital econômico possuem legitimidade para participar. Neste contexto, a atuação do Estado está presente, mas atendendo aos interesses dos atores privados dominantes do mercado, principalmente investindo em infraestrutura.

Contrapondo a visão de planejamento regulatório técnico-autoritária e do planejamento gerencial-elitista, o novo paradigma de planejamento urbano assume que a cidade é produzida por uma multiplicidade de agentes, que devem ter suas ações coordenadas por um plano produzido previamente, dentro de uma visão técnica, mas a partir dos interesses públicos e não elitistas, definindo ações prioritárias (afinal, não há como implementar todas as ações de imediato, assim deve-se direcionar os esforços para objetivos fundamentais para a cidade), reconhecendo os conflitos e dando abertura à dimensão política (ROLNIK, 2002).

O desafio é de planejar de forma descentralizada e flexível, admitindo a complexidade do espaço e de suas interações sociais, dando abertura para a

liberdade de ação individual. É um exercício de conciliação entre o espontâneo e o planejado. Souza (2008a, p.52), assim, complementa:

[...] a cidade, produto dos processos sócio-espaciais que refletem a interação entre várias escalas geográficas, deve aparecer não como uma massa passivamente modelável ou como uma máquina perfeitamente controlável pelo Estado (tecnicamente instruído por planejadores racionalistas e tecnocráticos), mas como fenômeno gerado pela interação complexa, jamais plenamente previsível ou manipulável, de uma miríade de agentes modeladores do espaço, interesses significações e fatores estruturais, sendo o Estado apenas um dos condicionantes em jogo.

O planejamento e gestão urbanos devem ser promotores do desenvolvimento social-espacial, ou seja, garantindo qualidade de vida e justiça social (SOUZA, 2008a). Proporcionar qualidade de vida está ligado ao atendimento das necessidades básicas dos cidadãos e a justiça social se dá quando se reconhece as diferenças e desigualdades, tratando de forma distinta cada grupo social, a fim de equiparar seus direitos e suprir suas necessidades. As estratégias de desenvolvimento urbano devem estar alinhadas a estes objetivos primordiais, superando, assim, as visões de desenvolvimento centradas somente na dimensão econômica, vislumbrando “progresso”, a partir da modernização e embelezamento das cidades.

Neste sentido, o Estatuto da Cidade desponta como um modelo para construção de políticas públicas de desenvolvimento urbano, reconhecido à nível mundial por suas inovações. Ele é considerado um norteador de princípios que buscam a “promoção de cidades mais justas, inclusivas, equitativas e sustentáveis”, induzindo ao desenvolvimento social e econômico e superando problemas, como da crescente pobreza e segregação urbana, tão pressentes nas cidades brasileiras, além dos desafios postos à nível mundial, como os decorrentes das mudanças climáticas (ROSSBACH, 2016, p.121).

O Estatuto da Cidade ratifica a Constituição Federal ao estabelecer que o Plano Diretor é o instrumento básico da política de desenvolvimento urbano, competindo ao município executá-la. De uma forma geral, o Plano Diretor é a lei municipal resultante do pacto firmado entre a sociedade e os poderes Executivo e Legislativo (PINHEIROS; ROLNIK, 2005). O Plano Diretor, traz “um conjunto de

princípios e regras orientadoras da ação dos agentes que constroem e utilizam o espaço urbano” (ROLNIK, 2002, p.43).

Apesar da importância dada ao Plano Diretor na legislação, é consenso que o Plano é um dos instrumentos do planejamento municipal, sendo de extrema relevância a abordagem e revisão dos demais instrumentos de planejamento urbano à luz dos novos paradigmas e sua integração com o Plano Diretor. Também é necessário enfatizar, que tratar do desenvolvimento na escala local é fundamental, mas não podemos esquecer dos condicionantes e determinações que se dão de outras escalas. Como temos apresentado, os problemas urbanos, materializados nas cidades, têm causas que abrangem não só a esfera local, mas também decorrentes de fenômenos originários das demais escalas (regional, nacional e global). Portanto, as soluções não podem ser totalmente alcançadas somente por meio do planejamento e gestão urbanas (SOUZA, 2008b).

É preciso conceber a política local como uma estratégia transescalar e, portanto, desafiando os governos locais e as organizações sociais a participarem deste projeto de reforma urbana, de forma realista, cientes das limitações, mas também ambiciosos em seus objetivos de transformação (VAINER, 2001-2002), pois é na cidade que se encontram as lutas cotidianas e onde os problemas urbanos são apreendidos pela população. Assim, devemos reconhecer que as instâncias locais encontram-se em posição estratégica para colocar em prática muitas das mudanças necessárias, seja como fornecedoras de serviços, recursos (financeiros e humanos) e informações ou como reguladoras e planejadoras.

Por esta perspectiva, o Plano Diretor não pretende solucionar todos os problemas da cidade, mas ser um instrumento definidor das intervenções prioritárias, estabelecendo princípios para as ações dos diversos agentes envolvidos na sua construção, sendo a base para a gestão pactuada. O Plano Diretor deve partir da leitura real da cidade, com a participação da sociedade, tratando das questões envolvendo os aspectos urbanos, sociais, econômicos e ambientais, como parâmetro para elaboração de diretrizes de desenvolvimento e planos de territorialização (ROLNIK, 2002).

De acordo com as diretrizes do Estatuto da Cidade, os Planos Diretores devem contemplar a participação da população, tanto no processo de sua elaboração, quanto na sua implementação e gestão. Assim, o plano representa um espaço de debate, onde vários segmentos econômicos e sociais estão

representados para definir as estratégias de intervenção no território (ROLNIK, 2002).

A participação popular nos processos decisórios das questões urbanas é reconhecido por meio de uma série de mecanismos, instituídos pela constituição Federal, que proporcionaram a ampliação da democracia no Poder Executivo (participação popular em conselhos, comitês, plebiscitos e orçamento participativo), no Poder Legislativo (audiências públicas, iniciativa popular em matéria de lei urbanística) e no Poder Judiciário (Ação Civil pública, reconhecimento e legitimação de movimentos sociais e do Ministério Público) (FERNANDES, 2006).

Fernandes (2006), afirma que é muito promissor verificar nas decisões judiciais o reconhecimento da importância política do processo de participação na elaboração dos Planos Diretores, ao anularem os que foram aprovados sem processo de participação popular e reconhecendo improbidade administrativa de prefeitos que não cumpram com o dever de levar ao debate da população as questões urbanas do município.

A democratização das decisões é fundamental para que a população assuma o planejamento da cidade, como parte do processo, assim com maior compromisso na elaboração e implementação do Plano Diretor (PINHEIRO; ROLNIK, 2005). Da mesma forma, a participação popular deve estar presente em todas as formas de planejamento e gestão do interesse público, a fim de garantir a legitimidade das políticas públicas e, consequentemente, a concretização dos direitos fundamentais sociais (ARAÚJO; CAMPOS; SOARES, 2009).

O Estatuto da Cidade foi uma conquista social para enfrentamento dos problemas urbanos e sociais do país, assim, seus princípios gerais devem ser introduzidos na política urbana de cada município, respeitando as realidades locais, e traduzidos em leis municipais, especialmente o Plano Diretor. O objetivo é que os Planos Diretores promovam as principais dimensões expressas na lei federal:

introduzir critérios para o cumprimento da função socioambiental da propriedade, na forma de ordenamento territorial e uso do solo; definição dos instrumentos a serem utilizados para alcançar o modelo de cidade projetado; propor ferramentas para regularização fundiária e para prevenir a instalação de novos assentamentos informais e; formalização dos processos de participação popular na gestão urbana do município (FERNANDES, 2006).

3.4 OS PLANOS DIRETORES E A IMPLEMENTAÇÃO DO ESTATUTO DA