Planejamento, Gestão e Ordenamento Territorial

A partir de 2003, os traços da constituição de uma tríade estrutural começam a ser delimitados. O modelo Território-Estado-Políticas Públicas torna-se opção governamental. Esse modelo é considerado de desenvolvimentismo social, pós-neoliberal ou liberal periférico, marcado dentre outros aspectos pela “retomada da produção de políticas públicas nacionais” (STEINBERGER, 2013, p. 61).

A autora aponta que esta questão se torna ainda mais evidente quando se compara as políticas públicas formuladas nas décadas de 1950 e 1980 com as produzidas após 2002, cujo

território passa a ser categoria nova nos discursos. O enfoque atual ultrapassa a acepção jurídica para outras compreensões, dentre elas a de que o “Território não é propriedade do Estado e sim de todos os agentes e atores sociais que têm o poder do ‘agir político’ na sociedade. Não pode ser capturado pelo Estado nem pelos que detêm o direito de propriedade” (STEINBERGER, 2013, p. 63).

Entretanto, é em meio a este jogo de forças que o território vai se ordenando. E ordenar a sociedade é interferir diretamente na organização espacial, atendendo aos interesses do planejador, inserindo território específico na ordem mundial. Assim, o planejamento torna-se uma concepção ideológica. Contudo, tal concepção capitalista de ordem reproduz o espaço geográfico sob a perspectiva da mais-valia e cria padrões. Como permitir padrões em tempos de globalização? Já que a Globalização deu nova dinamicidade aos sistemas? Assim, a gestão é necessária porque a ordem não é controlável. Portanto, a gestão é necessária porque a ordem não é controlável e o planejamento deve ser flexível (CAMARGO, 2009).

O planejamento é a preparação para a gestão futura, buscando-se evitar ou minimizar problemas e ampliar margens de manobra; e a gestão é a efetivação, ao menos em parte (pois o imprevisível e o indeterminado estão sempre presentes, o que torna a capacidade de improvisação e flexibilidade sempre imprescindíveis), das condições que o planejamento feito no passado ajudou a construir (SOUZA 2003, p. 46).

Assim, planejar requer um esforço de imaginar o futuro e talvez esse seja o grande desafio. Contudo, a palavra Gestão passou a ser utilizada sem medida, substituindo, por vezes, o Planejamento. A gestão adquiriria um caráter fortemente flexível e o Estado passaria de regulador para administrador: “ao invés de uma regulação do uso do solo que visa o bem comum, a busca febril de investimentos da parte de grandes empresas (nacionais e estrangeiras) com a finalidade de gerar empregos, elevar o status e melhorar a imagem da cidade” (SOUZA, 2004, p.23).

Segundo Souza (2003), o planejamento prescinde de quatro elementos fundamentais: pensamento voltado para o futuro; escolha entre alternativas; consideração de limites, restrições e potencialidades, além da consideração de prejuízos e benefícios; possibilidade de frentes de ação diferentes, os quais dependem de condições e circunstâncias variáveis. Acrescente-se um quinto: a preocupação com resolução de conflitos de interesses, quando envolver diversos agentes.

Talvez por isso haja uma preferência pelo termo gestão, considerado mais democrático em relação ao planejamento, tido como mais tecnocrático (SOUZA, 2003). Contudo, esta não é uma verdade, pois o planejamento pode ser flexível e progressista. Além disso, um não

substitui o outro, porque não são sinônimos. E, embora distintos, são complementares, pois a gestão diz respeito a administração dos recursos e das relações de poder no presente. Assim, constituem-se em procedimentos importantes para o ordenamento territorial que tem por fonte e propósito administrar a base contraditória do espaço (MOREIRA, 2006).

Mas a cidade não é uma empresa que possui um funcionamento organizativo rígido. Silva (2006) considera que o ordenamento territorial é uma forma particular de uso do território, apresentando arranjos sociais, naturais e culturais historicamente estabelecidos. O autor comenta que esse ordenamento não é apenas condição social de reprodução da ordem capitalista, é também reflexo de sua significação funcional e simbólica na totalidade social capitalista.

Contudo, a ordem torna-se insuficiente se não contar com o planejamento e a gestão, porque ela engessa, paralisa, controla. “Na concepção monística-positivista, a partir das categorias cartesiano-newtonianas, ordenar tomou o significado da busca pelo progresso, tornando-se fato natural e inquestionável” (LÖWI, 2002 apud CAMARGO, 2009). Na concepção newtoniana tudo era matematicamente previsível. Mas, progresso para quem? Como planejar o território nacional, cuja economia é internacional? A padronização pode significar a desconsideração das especificidades locais. Uma política pública, por exemplo, não pode assumir as mesmas características territoriais em locais cujas dinâmicas espaciais sejam diferentes.

Santos (2003) afirma que a organização do território sob a tutela do planejamento/gestão representa o poder que advém dos interesses promíscuos do Estado, o que se percebe ao analisar as três fases do planejamento, delimitadas por este autor. A primeira fase é marcada pela inserção do mercado e das suas vantagens reforçadas pelos processos de descolonização; a segunda fase é marcada de forma transnacional pelo desenvolvimento de monopólios; a terceira e última fase, ao ampliar o consumo já desde a segunda fase, dá continuidade à estrutura que conserva alta a taxa de acumulação e a desigualdade.

Como o Estado torna-se internacionalizado, visando a economia global ou que atende aos interesses de uma economia global, tende a manter um território que atende a uma lógica global e, portanto, de modelo de ordenamento global. Tal padronização que se chega é perversa por desconsiderar particularidades principalmente sociais. Algumas críticas são investidas ao PMCMV neste sentido.

O ordenamento territorial diz respeito a uma visão macro do espaço, enfocando grandes conjuntos espaciais (biomas, macrorregiões, redes de cidades, etc) e espaços de interesse estratégico ou usos especiais (zona de fronteira, unidades de conservação,

reservas indígenas, instalações militares, etc). Trata-se de uma escala de planejamento que aborda o território nacional em sua integridade, atentando para a densidade da ocupação, as redes instaladas e os sistemas de engenharia existentes (de transporte, comunicações, energia, etc). Interessam a ele as grandes aglomerações populacionais (com suas demandas e impactos) e os fundos territoriais (com suas potencialidades e vulnerabilidades), numa visão de contiguidade que se sobrepõe a qualquer manifestação pontual no território (MORAES, 2005, p. 45).

Gross (1998) afirma que ordenamento territorial consiste no ato e efeito, que perpassa por um julgamento, de colocar as coisas em um lugar. A Carta Europeia de Ordenamento do Território define da seguinte maneira: o Ordenamento do Território é a tradução espacial das políticas econômica, social, cultural e ecológica da sociedade. Assim, o ordenamento deve expressar tais políticas no território. Afinal, segundo George (1969), a organização do território surge basicamente a partir de três necessidades do poder público em: estabelecer a repartição entre homens, entre a produção e serviços e por fim, em razão do deslocamento das forças produtivas.

Gross e George identificam o ordenamento territorial com planejamento e Milton Santos se refere a normas. Santos (2012) afirma que em tais condições, no período atual, a “organização” das “coisas” passa a ser um dado fundamental. Ele se refere ao atual período Técnico-Científico-Informacional onde os objetos técnicos são cada vez mais numerosos, a velocidade da comunicação é intensificada e o espaços tornam-se espaços da globalização.

“A ordem mundial é cada vez mais normativa, e também, é cada vez mais normatizada. Esse fato responde à preeminência da técnica em todos os aspectos da vida social, já que é próprio do fenômeno técnico é ser, a um só tempo, normativo e normatizado” (SANTOS, 2012, p. 228). É neste contexto que os operadores privados, em certa medida, apoiados pelo Estado, estabelecem seus sistemas de normas e os impõe. Tais ações normativas e os objetos técnicos regulam a economia e o território. Mas não apenas as normas provenientes de agentes privados, pois as normas dizem respeito a todos os agentes/atores cujas ações resultem no território, haja vista que são instrumentos de regulação e controle.

Santos (2012) complementa esta ideia afirmando que a existência de normas regula os diversos fluxos entre os agentes. O encontro de tais fluxos é um dos responsáveis pela formação destes em sistema. O território assim constitui-se de forma a promover uma solidariedade forçada entre agentes e lugares para atender o que Santos (2012) chama de “inteligência maior” oriunda dos promotores da informação. Assim, a informação tem uma conotação relevante no período atual capaz de interferir nos agentes e consequentemente nos lugares, condicionando as normas gerais.

O mundo para ser funcional necessita do lugar, suas virtualidades e de seu espaço territorial tido como norma. Assim, o lugar enquanto forma é a norma e esta é responsável pelo estabelecimento da ordem local, considerando que o território é capaz de estabelecer uma solidariedade entre a população e os objetos e ser regido pelas interações resultantes (SANTOS, 2012).

O planejamento territorial como ideia de processo ou a normatização territorial tem o propósito de administrar as tensões no território, expressando-se por um conjunto de regras e normas “que são estruturadoras da realidade [...] significando interdependência entre os elementos que se condicionam mutuamente e cujas interações fazem surgir novas modalidades de relações com as quais [...] [sic] inscrevem os seus próprios ritmos de mudança no movimento do mundo” (SANTOS, 2012, p. 231). Embora planejamento não seja a solução para o ordenamento do território inclusivo, mas um passo.

O Brasil ainda não dispõe de uma Política de Ordenamento Territorial de fato, embora a Constituição de 1988 já tenha considerado a importância do ordenamento territorial. Falta uma ação coordenada e integrada que possibilite ações nos diferentes níveis de governo e que se deem no território. As políticas de ordenamento do território no Brasil existem, mas não compreendem um sistema, em vez disso apenas um conjunto de leis, projetos e planos por vezes divergentes e que terminam por gerar mais conflitos (BRASIL, 2006).

A Lei Federal 10.683 de 2003 conferiu ao Ministério da Integração Nacional (MI) a reponsabilidade sobre o Ordenamento do Território, sob a tutela de iniciar um processo de elaboração de uma Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT). A fim de aprofundar o tema e compreender melhor o conceito de Ordenamento Territorial para uma futura Política, foram realizados encontros de discussão como a oficina Bases para uma Proposta de Política Nacional de Ordenamento Territorial (PNOT) que reuniu estudiosos renomados como Bertha K. Becker (BRASIL, 2006).

O Grupo de Trabalho Interministerial (GTI) foi instituído em 2007 pelo Governo Federal para elaborar PNOT. O GTI foi coordenado pela Casa Civil da Presidência da República e o Ministério da Integração Nacional como secretaria executiva. “No atual Programa de Metas para 2012-2015 do Ministério da Integração, a perspectiva de criação da PNOT aparece ocultada pelas políticas regionais de redução das desigualdades sociais” (PERES; CHIQUITO, 2012, p.78).

O que se percebe então é uma secundarização quanto a resolução das problemáticas nacionais, a começar pelos ministérios criados e existentes12. Faz-se necessário o diálogo interministerial e o diálogo social, ou seja, faz necessário um modelo de governança e este talvez seja um ponto fundamental, afim de tornar o processo e execução um ato participativo haja visto que é no lugar onde o mundo torna-se funcional e o território como norma.