O planejamento constitui uma das funções básicas da administração científica, seguindo-se a organização, o comando, a coordenação e o controle.103
Pela operação de planejar, o Estado ou a empresa determinam, antecipadamente, em consonância com normas e diretrizes prefixadas, a programação a ser atingida na execução de seus objetivos.
Eros Roberto Grau104 define o planejamento extensivamente como sendo uma forma de atuação de que lança mão o Estado também ao tratar de outras matérias, não especificamente econômicas; daí os institutos de planejamento urbano e de planejamento metropolitano.
Os objetivos, por sua vez, traduzem não somente as finalidades essenciais do Estado, como também as metas pré-estabelecidas e que deverão ser atingidas, para o que são elaboradas as normas necessárias.
Em sentido lato, o termo planejamento encerra diferentes acepções, em harmonia com os diversos empreendimentos. Daí, o imperativo de se situar, previamente, a distinção em planejamento social, econômico, administrativo ou programação do trabalho.
Alguns autores sustentam a defesa, inclusive, da existência de um direito do planejamento. A tese da existência de um Direito do Planejamento, entretanto, ganha relevo, definitivamente, na exposição de Geraldo Vidigal105. Não obstante, a um Direito como tal referiu, de modo restrito e brevíssimo, Gerard Farjat106: este
103 Cf. Decreto-Lei n° 200, de 25.02.67, art. 7°. 104 Grau (1981, p.37).
105 Vidigal (1973, p.33). O autor defende a idéia da divisão do Direito Econômico em três postulados:
Direito Administrativo Econômico, o Direito do Planejamento e o Direito da Organização de mercados ou Direito Econômico, em sentido estrito.
autor menciona um Direito da Planificação, como consequencia da normatização dos meios de execução do plano, mas em seguida cala-se sobre a questão.
Na postulação de Vidigal, entretanto, o Direito do Planejamento, é exposto como tendente a afirmar-se como disciplina autônoma, no quadro do Direito Público107. Sua idealização é disposta sobre a oposição entre o Direito Administrativo e o Direito Constitucional108. Surge o Direito do Planejamento, assim, como decorrência da ampliação das funções do Estado e da consagração dos ideais de ordem, segurança e paz, dos ideais sociais de justiça-social e desenvolvimento.109
No aspecto econômico, a planificação pode-se definir como um processo utilizado pelo Estado com vistas a precisar claramente a orientação ao mesmo tempo desejável e possível da evolução econômica em função dos resultados previsíveis do futuro e de estimular pêlos meios apropriados.
Quanto à idealização de Farjat a um Direito da Planificação110, não subsiste a observações do próprio autor. Já que, se admite ele próprio que os meios de execução do plano são meras técnicas de Direito Econômico, cuja existência independe do plano, não há como referir um Direito da Planificação, produto da normatização daqueles meios.
Farjat acredita na mudança social. E esta acarretaria a mudança nas práticas do próprio Estado. Mutações tiveram de ocorrer, portanto. E, entre elas, mutações que, segundo Farjat, podem ser enfocadas em quatro “types de mutations tecniques:
- dans les techniques du commandement; - dans l’évolution de la notion de service public; - dans l’apparition de l’État entrepreneur;
107
Farjat (1971, p. 116).
108As regras constitucionais definem um determinado equilíbrio político, traçam limitações aos
agentes do poder e compõem o quadro dos fins essenciais e permanentes que a comunidade prescreve. Já as regras do Direito Administrativo visam ao ordenamento dos meios, em concreto, para a consecução de fins previamente definidos: o Direito Administrativo compreende o universo dos meios para a perseguição de fins contidos nas normas do Direito Constitucional. Para Vidigal, modemamente coloca-se um "vazio" entre o Direito Constitucional e o Direito Administrativo. Tal "vazio" - inexistente no Estado Liberal quando os fins se limitavam aos planos da ordem, segurança e paz – é atualmente preenchido pelo Direito do Planejamento (FARJAT, 1971, p.117).
109 Grau (1981, p.34).
- dans l’utilisation de techniques mixtes”.111
O novo Direito Econômico surge englobando um complexo de técnicas jurídicas à disposição do Estado no trabalho de efetivar a política econômica. Essas técnicas, conforme anota Konder Comparato112, "são coordenadas num quadro geral que exprime o conjunto da política econômica, e que é o plano".
O plano é o documento jurídico-político no qual os poderes públicos analisam as orientações para um período determinado.113 Para elaboração deste documento, o Estado terá de: a) definir os objetivos; b) determinar quais os recursos materiais e humanos para a sua realização; c) determinar os métodos e formas de organização; d) estabelecer medidas de tempo, quantidade e qualidade; e) localização espacial de atividade (setorial ou global); f) outras especificações
necessárias com vistas a abranger de maneira racional as condutas114
Para Landauer115, o planejamento se define como a "direção das atividades econômicas por um organismo da coletividade, valendo-se de um projeto que descreve em termos qualitativos e quantitativos os processos de produção que devem levar-se a cabo durante um período determinado do futuro."
Nesse trabalho assim especificado, o Estado vale-se de diversos tipos de normas, dentre as principais, salientam-se: as programáticas, dispositivas, proibitivas, reflexivas, descritivas, nitidamente perceptíveis em face dos doze princípios básicos para a técnica de planejar, assim sintetizados por Hugo Haan116.
1. usa métodos científicos e dados revelados por pesquisas;
2. estabelece, por meio do processo científico, padrões determinados de execução para cada setor de ação;
3. usa esses padrões como elementos para regular o intercurso organizado de forças convergentes para objetivos pré-estabelecidos e como instrumento para medir os graus de efetivação dos planos expressos em termos de padrões;
4. prefere o tipo funcional aos tipos de organização militar (burocrática), controle cooperativo à autoridade e compreensão à mera obediência; 5. pretende estabilizar e evitar as mudanças rápidas e excessivas na vida econômica;
111
Farjat (1971, p.177). Os quarto tipos de mutações técnicas: a.) Das técnicas de comando, b.) da evolução da noção de serviço público, c.) do surgimento do estado empreendedor, d.) Da utilização de técnicas mistas. 112 Comparato (1965). 113 AUBY ;DUCOS-ADER. 1966, p. 437. 114 Amato (1971, p. 102). 115 Landauer (1945, p. 21). 116 Haan (1946, p.52).
6. segue a lei de extensão do ponto mais estreito para o mais largo;
7. deve ser baseado em unidade de planejamento — unidades geográficas — regiões; unidades econômicas — indústrias e unidades políticas — nações;
8. não é limitado no tempo — como a maior parte dos planos — mas representa um roteiro permanente de realização dirigida;
9. busca seus incentivos mais nos efeitos, que nos lucros;
10. foge de hábitos cristalizados e da opinião de que a economia, a indústria, os negócios, a produção etc. são fins em si mesmos, e estabelece seus objetivos fora disso, no levantamento sólido dos padrões gerais de vida;
11. não pode, dessarte, ser totalmente econômico ou totalmente social, mas deve ser de caráter social-econômico;
12. confia na evolução, não na revolução e, portanto, adota a política da paciência que julga, o progresso em termos, não de anos ou de décadas, mas de gerações, de conformidade com um Plano mais amplo.
Analisando-se claramente a questão, cumpre inicialmente verificar que o planejamento não é modalidade de ação estatal; o planejamento simplesmente
qualifica a ação do setor público sobre e no processo econômico117, enquanto forma
racional de tomada das decisões a que corresponde tal atividade - na medida em que seja esta processada sistematicamente, tendo em vista fins predeterminados.
O planejamento é, logo, forma de ação estatal, exercitada sob qualquer de suas modalidades.
Como princípio básico da democracia, traduz-se pela necessidade de o planejamento ser a "expressão inteligente e ordenada da vontade popular”.118 Tal expressão, entretanto, tratando-se de democracia representativa, é óbvio, que a aprovação das políticas de planejamento bem como sua execução far-se-á através dos Poderes Legislativo e Executivo, usando este último do direito de veto (Constituição Federal, arts. 66, § 5º. e art. 71) em sintonia com o sistema de "freios e contrapesos".
Conseqüentemente, as limitações ou restrições ao direito de propriedade garantido pela Constituição Federal (art.5o caput, p. exemplo), poderão constar dos planos de desenvolvimento, nas condições previstas no próprio Texto Máximo, condicionando-se o regime democrático essencialmente na maneira por que a política governamental for formulada e executada.
As normas jurídicas dos planos brasileiros de desenvolvimento já se apresentam bastante numerosas. Embora não apresentem rigorosa correlação
117 Grau (1981, p.36). 118 Queiroz (1982, p.31)
lógica e sistemática dos assuntos constantes de seus artigos, poderão oferecer material de análise e estudos sob o título de um "direito brasileiro da planificação".