Ao tema – planejamento – está subjacente uma reflexão sobre o seu regime jurídico, sua origem constitucional e as relações ideológicas, políticas e jurídicas, bem como a interpretação e aplicação do ordenamento jurídico vigente no que concerne aos institutos a ele relacionados (plano, lei do plano etc.) e que hoje compõem o Estado e suas realidades frente à sociedade contemporânea334.
Um dos enfoques, portanto, será o das transformações sofridas pelo Estado, em face de seu desempenho econômico, buscando maximizar as decisões políticas diante da nova concepção e assunção de responsabilidade pela direção, coordenação e fiscalização da aplicação dos recursos públicos, cujo foco é a promoção do bem-estar social335. O outro, que será desenvolvido nas linhas seguintes, procura estabelecer a diferença de entendimento entre planejamento e plano, fazendo ainda uma breve abordagem sobre o plano como conteúdo da norma de direito econômico (a lei do plano).
O planejamento econômico apresenta-se como “uma técnica de intervenção”336. A decisão pela sua adoção é política, traduzindo a “opção por uma ideologia que se consagrará constitucionalmente no Direito Positivo do país que assim a tenha preferido”, passando-se à “legislação ordinária para consubstanciar a política econômica a ser posta em prática”337. Ao
334 Eros Grau considera imprescindível para a construção precisa da noção de planejamento, a definição de elementos específicos da situação social, econômica e política na qual a atividade se desenvolve (GRAU, Eros Roberto Grau. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: RT, 1978, p. 3-4.
335 Cf. capítulo 4.2, que trata da evolução histórica do planejamento.
336 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva, 1980, p. 449. Ainda para o autor, embora traduza uma técnica, a expressão “planejamento”, está eivada de conotação política e tem as seguintes acepções: (i) pelo prisma da Ciência Econômica, seria a técnica de elaborar planos: (ii) do ponto de vista da administração, seria a prática de uso de planos; (iii) pelo prisma jurídico, há de ser a regulamentação legal dos planos, isto é, a integração no conceito do Estado de Direito, da política econômica intervencionista, mediante o planejamento (Ibid., p. 449). É este também o entendimento de Eros Grau, para quem o planejamento (na ordem econômico-social), como método de intervenção, está vocacionado à ordenação do processo econômico para melhor funcionamento da ordem social (GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: Editora Revista dos Tribunais, 1978, p. 65). Essa doutrina foi acolhida pela Constituição de 1988, no art. 174, que inclui o planejamento entre as funções do Estado como agente normativo e regulador da atividade econômica.
Direito interessam todas as manifestações legais, desde o texto da Constituição, até os processos e procedimentos referentes à elaboração da Lei do Plano, a sua natureza, bem como a sua execução e os controles dela decorrentes.
Eros Grau conceitua o planejamento econômico como sendo
a forma de ação estatal, caracterizada pela previsão de comportamentos econômicos e sociais futuros, pela formulação explícita de objetivos e pela definição de meios de ação coordenadamente dispostos, mediante a qual se procura ordenar, sob o ângulo macroeconômico, o processo econômico, para melhor funcionamento da ordem social, em condições de mercado”338.
Ainda, para o autor, “o planejamento apenas qualifica a intervenção do Estado sobre e no domínio econômico, na medida em que esta, quando consequente ao prévio exercício dele, resulta mais racional”339, devendo “ser compreendido dentro do contexto de legitimação do Estado pela capacidade de realizar objetivos pré-determinados (como os fixados pelo art. 3º da Constituição de 1988)”, com vistas ao atingimento de fins que alterem a situação econômica e social vivida em determinado momento, traduzindo-se em uma atuação do Estado voltada essencialmente para o futuro340.
O planejamento econômico é, portanto, técnica instrumental e operativa que indica o caminho que deve ser seguido para as ações futuras (meios)341, visando a promoção das transformações econômicas e sociais e implementação dos fundamentos e objetivos da República Federativa do Brasil (diretrizes e metas). Como registra Eros Grau, a partir da adoção das técnicas de planejamento, que envolvem previsões de desenvolvimentos futuros como base para tomada de decisões, a administração estatal passou a ser desenvolvida de modo prospectivo342. E essa natureza prospectiva do planejamento, “quando as definições através dele consumadas assumem forma normativa, implica uma ruptura da técnica ortodoxa da elaboração do Direito, tradicionalmente retrospectiva”343.
338 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: RT, 1978, p. 65.
339 GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 8. ed. São Paulo: Malheiros, 2003, p. 129.
340 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 192. Vide nesse sentido, Agustiín A. Gordillo, para quem o planejamento supõe uma insatisfação com o presente e uma vontade de transformar o futuro (GORDILLO, Agustín A. Planificacion, partyicipacion y liberdad em el processo de cambio. Buenos Aires: Ediciones Macchi, 1973, p. 8-9 e 23.
341 É, como diz Irene Nohara, “uma ferramenta administrativa fundamental para a consecução de objetivos ou metas” em que antes da ação são analisados inúmeros fatores condicionantes (prazos, custos, desempenho) e conjunturais (riscos envolvidos), “tendo em vista o cenário econômico (inflação, escassez de certos recursos etc.), para o alcance de determinados resultados” (NOHARA, Irene Patrícia. Direito administrativo. 2.ed. São Paulo: Atlas, 2012, p. 523).
342 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: RT, 1978, p. 74-75.
Segundo Gilberto Bercovici, “o planejamento coordena, racionaliza e dá uma unidade de fins à atuação do Estado, diferenciando-se de uma intervenção conjuntural ou casuística”344. Ainda para o autor, o planejamento é mais do que uma técnica pretensamente neutra, trata-se de instância comprometida axiologicamente tanto pela ideologia constitucional, quanto pela busca da transformação do status quo econômico e social345.
O plano, por sua vez, “é a expressão da política geral do Estado. É mais do que um programa, é um ato de direção política, pois determina a vontade estatal por meio de um conjunto de medidas coordenadas, não podendo limitar-se à mera enumeração de reivindicações”346. Quando global, o plano envolve não somente a totalidade da vida econômica do país, mas também as demais circunstâncias de toda a vida social. É expressão de uma política econômica e social ampla e dela se faz instrumento347.
No que concerne a diferença de entendimento entre “planejamento” e “plano”, cabe aqui o escólio de Eros Grau, para quem, este, é a expressão documental da projeção de uma série de atos de intervencionismo, cuja formalização está sujeita a manifestação do Poder Legislativo348 e aquele, constitui o “ato de planejar”, e prende-se essencialmente à ideia de racionalizar o emprego de meios disponíveis para deles retirar os efeitos mais favoráveis; plano é o documento, a “peça técnica” decorrente da “ação de planejar”, quando se adota a orientação político-econômica de intervenção pelo planejamento349.
A “lei do plano” é um diploma legal de duração predeterminada, composto de alguns poucos artigos, adotando a peça técnica (plano) com suas especificações qualitativas e quantitativas350. E como lei, há de estar em consonância com a ideologia aceita. Em regra, em respeito ao princípio democrático de que um governo não pode impor medidas
344 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 192-193. Nesse mesmo sentido, vide: MONCADA, Luís S. Cabral de. A problemática jurídica do planeamento económico. Coimbra: Coimbra Editora, 1985; COMPARATO, Fábio Konder. Planejar o desenvolvimento: a perspectiva institucional. In: Para viver a democracia. São Paulo: Editora Brasiliense, 1989, p. 102-103. Em sentido contrário, Eros Grau, para quem o planejamento não é uma modalidade de intervenção estatal, apenas qualifica a intervenção do Estado, ao torna-la mais racional (GRAU, Eros Roberto. A ordem econômica na Constituição de 1988. 8. Ed. São Paulo: Malheiros, 203, p. 129 e 262.
345 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 192-193.
346 BERCOVICI, Gilberto. Desigualdades regionais, estado e Constituição. São Paulo: Max Limonad, 2003, p. 192. Nesse sentido: MONCADA, Luís S. Cabral de. A problemática jurídica do planejamento. Coimbra: Coimbra Editora, 1985, p. 206-209; e SOUZA, Washington Peluso Albino de. Direito econômico. São Paulo: Saraiva, 1980, p. 203.
347 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Lições de direito econômico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 172.
348 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: RT, 1978, p. 76-77.
349 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Primeiras linhas de direito econômico. 6. ed. São Paulo: LTr, 2005, p. 371.
administrativas ou político-econômicas ao seu sucessor, a lei do plano deve ser elaborada e sua vigência deve extinguir-se dentro do período do mandato de um governo. As leis dos planos seriam, em princípio, leis programáticas, leis de diretrizes e que traçam, inclusive, prioridades da efetivação da política ali definida. São geralmente voltadas para políticas a serem executadas e, portanto, necessitam ser portadoras de qualidades de mobilidade e flexibilidade que as leis ordinárias não possuem. Na sistemática brasileira, os planos nacionais são apresentados sob a forma de diretrizes gerais de desenvolvimento, definindo objetivos e políticas globais e regionais351.
Eros Grau, após examinar o problema da inserção do plano no direito positivo brasileiro e os aspectos da história do planejamento no Brasil, apresenta, a propósito dos marcos jurídicos dentro dos quais se praticou o planejamento nacional, as seguintes premissas em relação aos Planos Nacionais de Desenvolvimento:
(i) as leis relativas aos planos aprovam as suas diretrizes e prioridades; os planos consubstanciam anexos àquelas leis (o plano não é objeto de aprovação do Poder Legislativo, mas sim os seus objetivos e meios constantes, constantes de diretrizes e prioridades);
(ii) às diretrizes e prioridades definidas pelo planos é atribuída natureza flexível, uma vez que (além de prevista a sua revisão, bem como dos orçamentos plurianuais e de investimentos) incumbe ao Poder Executivo o dever de adaptá-las às circunstâncias emergentes e de atualizar os elementos quantitativos a que se referem eles;
(iii) os planos, atendido o princípio da preservação da economia de mercado, definem indicações para o setor privado e traçam normas relativamente impositivas para o setor público;
(iv) os planos são meramente indicativos para o setor privado, definindo-se as normas neles contidas (suas diretrizes e prioridades) como meras recomendações;
(v) as definições dos planos, dirigidas ao setor privado, não vinculam o setor público ao seu conteúdo;
(vi) os planos condicionam o comportamento do setor público mediante a
vinculação dos orçamentos anuais, através dos orçamentos plurianuais de
investimentos, às suas diretrizes e prioridades; além disso, uma série de outras determinações, relativas à matéria financeira, está voltada à compatibilização da atuação do setor público, nos três níveis de Governo, àquelas diretrizes e prioridades;
(vii) a vinculação do setor público às diretrizes e prioridades dos planos, no que se refere à matéria orçamentária, no setor de investimentos, se opera apenas internamente, não o obrigando perante o setor privado (por isso as diretrizes e prioridades do plano, em relação ao poder público, são apenas relativamente impositivas);
(viii) as definições do plano, que importem a execução de medidas que dependam de alteração legislativa, assumem, em relação ao setor público, o caráter de meras recomendações, não o vinculando nem mesmo internamente;
(ix) os planos, através da fixação de diretrizes e prioridades, indicam o que se espera seja realizado no setor privado durante o período alcançado pelas suas previsões (esclarecendo que o setor público pretende realizar intervenções sobre o desenvolvimento do processo econômico e social) e definem o que será realizado pelo setor público e quais os meios que serão postos em prática para que tal ocorra352.
O Direito Econômico Positivo considera o planejamento a partir da ideologia que o adote, razão pela qual, o primeiro passo é registrado na consignação que o legitima na Constituição Federal. O planejamento, como técnica, pode levar ao plano (peça técnica) e este, pode se transformar em lei (lei do plano) – a lei que aprova o plano e todos os demais instrumentos legais que figuram como outros tantos passos da Política Econômica destinada a corporificar os princípios da ideologia353. E como “ato de uma coletividade organizada em Estado, assumirá as condições de lei discutida e aprovada, de modo a representar, efetivamente, os anseios e as possibilidades expressas pelos representantes eleitos desta coletividade”354.
352 GRAU, Eros Roberto. Planejamento econômico e regra jurídica. São Paulo: RT, 1978, p. 225-226.
353 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Lições de direito econômico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 172-173.
354 SOUZA, Washington Peluso Albino de. Lições de direito econômico. Porto Alegre: Sergio Antonio Fabris Editor, 2002, p. 174.175.