específicos, pelo chefe do Executivo, motivado por razões jurídicas (por ser inconstitucional), e/ou políticas (por ser contrário ao “interesse público”). Já os projetos “devolvidos” ou
“retirados de tramitação pelo autor” possuem características semelhantes, pois os dois retornam para o autor devido a erros no texto ou inadequações quanto às exigências de ordem constitucional. A diferença é que o primeiro tem resultado contrário à vontade do propositor e o segundo não.
levantamento das características conhecidas que compõem o processo, e a analítica explica e cria uma teoria aceitável a respeito do fenômeno estudado, isto é, são aquelas “que se ocupam com o porquê dos fatos/fenômenos/processos que preenchem a realidade” (SANTOS, 2007, p.
28).
Nesse sentido, a pesquisa descritiva sobre o papel da ALEMA na formulação das políticas educacionais se deu por intermédio do estudo, registro e caracterização dos PLs, PECs e MPs que tramitaram na ALEMA no interstício de quatro legislaturas (2003 - 2018).
Já o estudo analítico se efetivou pela análise dos PLs, PECs e MPs realizada com auxílio e combinação de dois softwares: Nvivo v.12 e SPSS. O Nvivo foi utilizado para a categorização dos documentos, enquanto o SPSS para a quantificação e testes de frequência de todo o banco de dados.
Ressalta-se que o Nvivo é um programa para análise de informação qualitativa que reúne as principais ferramentas de uma pesquisa, como documentos textuais, multimétodo e dados bibliográficos, em um mesmo ambiente. Isso facilita a organização da análise, uma vez que ele agrupa as leis, categorias e resultados por blocos e objetivos traçados (ALVES; FIGUEIREDO FILHO; HENRIQUE, 2016).
Nesta pesquisa, a utilização do programa foi essencial devido a sua capacidade de processar um grande volume de informações textuais, bem como categorizar uma grande quantidade de documentos, destacando elementos que se repetem no texto, com possíveis padrões de análise. Além disso, a combinação desse software com a técnica de análise de conteúdo, descrita por Bardin (2016), serviu para confrontar as informações descritas nas análises.
Já o SPSS, por ser um pacote estatístico com diferentes módulos, pôde ser utilizado para executar análises estatísticas, manipular dados e gerar diversas tabelas e gráficos que resumiram as intenções da pesquisa. As possiblidades do programa são diversas, que vão desde simples estatísticas descritivas como média, desvio padrão e tabelas de frequência, até métodos avançados de inferência estatística como análise de variância, modelos de regressão e análise multivariada. Para esta pesquisa, as ferramentas de recodificação e combinação de diferentes bancos de dados (SOBRAL, 2013) foram essenciais no aprimoramento das análises, sem contar a possiblidade de migrar todos os arquivos para uma tabela do Excel, o que gerou diversas tabelas inteligentes que, por sua vez, garantiram ao pesquisador muitas possiblidades de variação na busca de respostas para os questionamentos iniciais da pesquisa.
1.3.1 As fontes de dados e a pesquisa documental
A revisão bibliográfica que subsidiou os meios para a compreensão do fenômeno estudado buscou, na produção teórica brasileira, a literatura referente às características do sistema federativo e político do Brasil, especificamente sobre as competências dos entes autônomos e o relacionamento institucional vigente entre os Poderes Legislativos e Executivo, contemplando leitura e análise de textos científicos disponíveis em livros, periódicos, dissertações e teses desse cenário.
De igual modo, o desenvolvimento da pesquisa documental consistiu na exploração de dados em diferentes fontes. Para a elaboração desse mapeamento, adotou-se as seguintes etapas:
1) definição de descritores associados à temática; 2) levantamento físico e digital; 3) ampliação dos descritores a partir das ementas dos projetos; 4) digitalização e separação dos arquivos por Legislatura; 5) elaboração dos critérios de inclusão e exclusão; 6) seleção das proposições referentes à temática; 7) quantificação; 8) leitura das ementas, justificativas, trâmite e pareceres dos projetos de leis, projetos de emendas constitucionais e medidas provisórias; 9) descrição do conteúdo e 10) levantamento das Normas Jurídicas.
Inicialmente, os descritores utilizados para mapear a produção foram: “escola”,
“ensino” e “educação”. Contudo, a partir dos procedimentos da coleta, posteriormente, ampliou-se os descritores iniciais para novas palavras que constavam nas ementas das proposições mapeadas. Assim, validou-se o mapeamento ao elencar as palavras “docentes”,
“magistério”, “educacional”, “professor”, “pesquisa”, “bolsa de estudo”, “colégio”, “escola”,
“escolar”, “universidade”, “estrutura curricular”, “estudo”, “estudantes”, “alfabetização”,
“ensino médio”, “didático” e “disciplina” como descritores relacionados também à temática.
Os arquivos foram coletados no Portal da Legislação3, da ALEMA; nas suas dependências4; e, no Sistema ArqGed da Arquivar5, nos formatos digitais e impressos, no período de março a outubro de 2020. As principais fontes foram: PLs, PECs, MPs e Leis referentes à educação no estado do Maranhão6.
3 http://legislacao.al.ma.gov.br/ged/busca.html.
4 Esta etapa ocorreu em dois departamentos: o de Documentação e Registro e a sala das Comissões.
5 Empresa especializada em gestão de documentos.
6 Destaca-se que, como o setor de Documentação e Registro da ALEMA ainda não possui digitalizado todos os seus documentos, grande parte dos processos encontram-se organizados em caixas de papelão, sem distinção de legislatura, autoria, tipo (PLs, PECs, MPs, Resoluções, decretos, etc.) e assunto (educação, transporte, saúde, orçamento, etc.). Esta realidade dificultou o acesso às proposições mais antigas, tanto pelo estado de conservação em que se encontram quanto pela impossível localização de documentos específicos em meio ao volume dos arquivos existentes. E mesmo os documentos arquivados em meio digital, quando avaliados posteriormente,
Em decorrência da grande quantidade de documentos em meio físico e digital, a pesquisa documental ocorreu em três etapas e por lotes de armazenamento (as duas primeiras foram em meio físico7 e somente a última em meio digital).
A primeira etapa ocorreu no setor de documentação e registro, onde se encontravam todas as proposições da 18ª legislatura, tanto do Legislativo quanto do Executivo, referente ao período de 2015-2018.
Já a segunda etapa ocorreu na sala das Comissões, setor que concentrava a segunda maior quantidade de documentos físicos. Nesse setor, os documentos estavam agrupados em caixas, cada uma delas com 3 pastas de arquivo permanente com aproximadamente 25 processos. Tais processos tinham como autores os Poderes Legislativo, Executivo e Judiciário, como também o Tribunal de Contas e o Ministério Público do Estado. Analisaram-se aproximadamente 5.550 documentos.
A terceira e última fase ocorreu em meio digital no Sistema ArqGed. Esta deveria ser a fase em que se encontrariam todos os documentos da pesquisa8, ou seja, do período de 1995 a 2018, pois o Diretor Geral da Mesa, assim como a diretora do setor de Documentação e Registro, garantiram que a empresa ArqGed havia digitalizado todos os PLs, PECs e MPs referentes a este período.
Após a análise de mais de 80.000 documentos, entre PECs, PLs, MPs, projeto de decreto legislativo, projetos de resolução, moções, emendas, requerimentos e indicações, identificaram-se apenas arquivos a partir do ano de 2003. Fato que obrigou o pesquisador a redimensionar a quantidade de legislaturas pesquisadas para as quatros mais recentes (2003-2018)9.
Após o levantamento geral, tanto físico quanto digital, obteve-se um número expressivo de proposições, totalizando 574 PLs, PECs e MPs, organizados em 15 pastas diferentes. Isso porque, no momento do mapeamento, todas as leis que tinham em sua ementa alguma relação
verificou-se que estavam em situação semelhante aos arquivos físicos, ou seja, também foram arquivados sem qualquer método de classificação e organização.
7 Acrescenta-se que, todos os arquivos físicos que eram localizados e separados para a pesquisa precisavam ainda ser digitalizados em outro setor. Dessa forma, após a digitalização, agrupava-se todos os documentos em pastas no computador para, posteriormente, separá-los por legislatura. A cada novo lote mapeado, estes eram digitalizados e direcionados para uma pasta específica.
8 O projeto de pesquisa inicial previa a análise de seis legislaturas, ou seja, da 13ª a 18ª, referente ao período de 1995 a 2019.
9 A ALEMA possui mais de 180 anos de história. A quantidade de documentos produzidos e armazenados em todo esse período é grande. Se o processo de armazenamento tivesse sido realizado levando em consideração o ano, ou mesmo o autor propositivo, talvez fosse possível localizar somente as proposições em educação realizadas no período em questão. Contudo, não há nenhum critério utilizado no processo de armazenamento, sendo praticamente impossível localizar um tema específico nas mais de 5.000 caixas existentes no local, tendo em vista que a única forma de localizar o tema educação seria analisar cada documento em seu completo teor.
com os descritores previamente definidos foram selecionadas. Por exemplo, proposição que versava sobre utilidade pública de uma “escola” de samba entrou no levantamento pelo fato de existir a palavra “escola” na sua ementa.
Para tanto, no momento de separar cada proposição por legislatura, optou-se por indexar os processos por tipo (PL, PEC ou MP), ano de publicação (para identificar a legislatura correspondente) e a sua situação final (aprovado, vetado, rejeitado, arquivado, prejudicado ou retirado de tramitação pelo autor). Isso porque, havia proposições que no parecer final da CCJ apareciam como arquivadas ou mesmo vetadas, mas que, quando buscadas no portal da legislação, no site da ALEMA, foram convertidas em normas jurídicas. Dessa forma, para todas as proposições que tiveram como resultado o seu “arquivamento”, “veto” ou “rejeição”, fez-se necessária a busca no portal da legislação para evitar qualquer resultado equivocado.
Como critérios de inclusão, foram selecionadas as publicações referentes ao interstício de fevereiro de 2003 a janeiro de 2019, como também a disponibilidade do material em meio físico ou digital, tendo em vista que alguns documentos estavam disponíveis somente no formato HTML, impossibilitando seu download, ou com parte do seu processo de andamento indisponível.
Como critérios de exclusão, deliberou-se que não faria parte da pesquisa as proposições que não possuíam relação com a temática educação ou nenhum dos descritores selecionados.
Assim, foram excluídas as proposições de caráter administrativo ou que se relacionassem transversalmente a outras temáticas, como saúde, meio ambiente, segurança entre outros.
Ressalta-se que, nas proposições de utilidade pública que não possuíam na sua ementa nenhuma relação com os descritores supracitados, leu-se a razão social da instituição, bem como a justificativa do propositor, para identificar a sua relação com a temática. Assim, incluiu-se os projetos que traziam como objetivos atividades voltadas para alguma etapa da educação (básica e/ou superior).
A partir disso, fez-se a seleção dos (as) PLs, PECs e MPs que seriam analisados(as) na pesquisa. A seleção teve por base a natureza do projeto, bem com sua relação com a educação.
Em caso de dúvida, leu-se todo o conteúdo da Lei, a justificativa e os pareceres fornecidos pela CCJ e consultores legislativos. Assim, matérias que tratam sobre prioridade de matrículas de determinados grupos (ex.: filhos de mães agredias, atletas amadores...); inserção de conteúdos (por exemplo: uma política estadual de educação ambiental que vise inserir novos conteúdos no planejamento da escola) e práticas (como atividades desportivas, semana de conscientização sobre algum tema); construção de quadras; adesão de programas específicos para recebimento
de recursos orçamentários, ou alguma atividade que, para ser implementada, necessite capacitar o corpo pedagógico, foram consideradas como importantes na análise.
Realizou-se a quantificação das leis, considerando o universo demarcado pela temporalidade e descritores utilizados no levantamento. Do total de 481 PLs, PECs e MPs tramitadas na ALEMA, no período de fevereiro de 2003 a janeiro de 2019, 291 (60,49%) foram transformadas em Lei. Destas, 97 foram do Poder Executivo e 194 do Legislativo.
Acrescenta-se que, com o andamento da pesquisa e análise desses documentos, outros foram sendo reunidos e analisados de modo que complementasse as questões específicas desta pesquisa. Com efeito, buscou-se estruturar junto aos PLs, PECs e MPs levantados as RLs n.
449/2004, 932/2019 e 450/2004 que tratam, respectivamente, sobre o Regimento Interno e a apreciação das MPs pela ALEMA, os Diários Oficiais de cada sessão legislativa e os documentos referentes às eleições estaduais das quatro legislaturas estudadas.
A partir desses detalhamentos, a caracterização do corpus de pesquisa, utilizado para o alcance dos seus objetivos, estruturou-se da seguinte forma:
Quadro 1- Corpus empírico da pesquisa
DADOS FONTE ANO /
PERÍODO INFORMAÇÕES
COLETADAS QUANT.
Projetos de Leis Setor Doc. e Registro e
ArqGEd 2003-2018 Descritores analíticos 436 Projetos de Emenda
Constitucional
Setor Doc. e Registro e
ArqGEd 2003-2018 Descritores analíticos 10
Medidas Provisórias Setor Doc. e Registro e
ArqGEd 2003-2018 Descritores analíticos 35
Normas Jurídicas Portal da Legislação 2003-2018 Etapa final dos PLs, PECs
e MPs 291
Resoluções Legislativas
Setor Doc. e Registro e
ArqGEd 2004-2019 Processo Legislativo 3
Diários Oficiais da
ALEMA Portal da ALEMA 2003-2018 Organização dos partidos
na ALEMA 16
Eleições estaduais Portal do TSE 2002-2014 Coligações Partidárias 4 Fonte: elaborado pelo autor.
1.3.2 Os instrumentos de análise e sua operacionalização
No que diz respeito à organização da análise, os procedimentos utilizados perpassaram por diferentes fases ou “polos cronológicos” (BARDIN, 2016), os quais serviram de base para este estudo, isto é: pré-análise, exploração do material e tratamento dos dados, inferências e
interpretação. A Figura 01, detalhada no fluxograma abaixo, sintetiza o percurso metodológico realizado na pesquisa e análise dos documentos.
Figura 1 – Síntese do percurso metodológico da análise documental
Fonte: elaborada pelo autor.
A pré-análise correspondeu à organização das primeiras ideias e elaboração de indicadores para a interpretação dos documentos coletados. Nessa perspectiva, a presente fase teve por objetivo “tornar operacionais e sistematizar as ideias iniciais, de maneira a conduzir a um esquema preciso do desenvolvimento das operações sucessivas, num plano de análise”
(BARDIN, 2016, p. 125).
Assim, inicialmente, fez-se a leitura geral das proposições para a apreciação e identificação dos principais pontos retratados em todos os projetos. Após a leitura integral desse corpus, foi elaborado um quadro, contendo os seguintes elementos: iniciativa (Poder Executivo ou Legislativo), autoria (individual ou coletivo), orientação político-ideológica, tipo de Proposição (PL, PEC ou MP), resultado da tramitação (aprovada, rejeitada, arquivada, vetada total, vetada parcial, devolvida e retirada de tramitação), ementa, emenda, comissões que deram
parecer, parecer técnico, parecer CCJ, parecer comissão de Educação, regime de tramitação, trâmite em dias, veto Executivo e veto rejeitado na ALEMA.
A partir desses dados, seguiu-se para a exploração do material, que se operacionalizou através da descrição de todas as informações em quatro planilhas do Excel referentes às quatro legislaturas da pesquisa. Com o banco de dados construído, fez-se a categorização do conteúdo dos PLs, PECs e MPs, através da combinação do software Nvivo e a técnica de análise de conteúdo.
Assim, em um primeiro movimento, procurou-se identificar quais palavras se repetiam mais nesses documentos para então estabelecer um vínculo com as categorias elencadas a partir dos trabalhos de Oliveira (2008) e Martins (2011)10. Esta etapa consistiu na construção das operações de codificação.
Bardin (2016) define codificação como a transformação, por meio de recorte, agregação e enumeração das regras precisas sobre as informações textuais representativas das características do conteúdo. A codificação das leis foi realizada por meio da identificação da categoria geral, da Unidade de Contexto (UC) e das Unidades de Registro (UR), complementadas com as informações obtidas no quadro descritivo analítico, elaborado na pré-análise, e a categorização realizada no Nvivo.
Para confrontar tais categorias, a ilustração abaixo representa o resultado da análise realizada no Nvivo, a partir das ementas das quatros planilhas do Excel. O critério utilizado para a frequência (ou nuvem de palavras) foi a exibição somente de 250 palavras com extensão de no mínimo 4 letras. Optou-se por agrupar as palavras que fossem derivadas uma das outras (palavras no singular, plural ou de gêneros diferentes). Após o resultado, refinaram-se ainda mais as palavras, deletando-se pronomes, datas ou nomes de pessoas. O modelo de amostra escolhido foi o misto por privilegiar diversas cores e destacar palavras de maior incidência.
10 Na análise da produção legislativa, observou-se – ainda que com certa liberdade – a categorização proposta por esses dois autores. Primeiro por elencarem, de modo claro, os diversos temas da educação presentes na produção legislativa na Câmara dos Deputados. Segundo pelo caráter fundante que as duas pesquisas possuem na temática aqui trabalhada.
Figura 2 – Nuvem de palavras dos principais temas encontrados nas ementas dos PLs, PECs e MPs da 15ª, 16ª, 17ª e 18ª legislatura, respectivamente
Fonte: elaborada pelo autor a partir do banco de dados da pesquisa.
As nuvens de palavras, nas ilustrações acima, evidenciam os principais temas que foram propostos, tanto pelos Governadores quanto pelos Deputados, nas quatro legislaturas pesquisadas (15ª, 16ª, 17ª e 18ª), com a leitura feita da esquerda para a direita, de cima para baixo. Cada palavra remete a uma temática que foi tratada sob diferentes perspectivas, por exemplo: “utilidade pública”; “denominação”; “criação de escola”; “ensino superior”;
“programa educacional”; “ensino público”; “fundo público”; magistério”; “sistema de ensino”;
“acesso”; currículo”; “carreira docente”; “ensino médio”; “ensino fundamental”. Quanto mais vezes uma palavra apareceu no texto, maior é o seu tamanho. Ou seja, apresenta uma maior frequência. Esse tipo de técnica é utilizado apenas para ilustrar a distribuição, facilitando a
visualização dos dados. Aqui, foi essencial para se identificar quais as dimensões mais trabalhadas, sinalizando para as possíveis subcategorias analíticas e temas que deveriam ser privilegiados no momento da discussão dos dados.
Ainda, partindo da compreensão de que a UC é superior à UR, ou seja, a UC indica um fator de compreensão para codificar a UR (BARDIN, 2016), chega-se ao seguinte desenho de pesquisa: visualiza-se como categoria geral de análise a “produção legislativa em educação” e a partir disso, identificou-se como UC três áreas predominantes (educação básica, graduação/pós-graduação e políticas de não-educação11), e como desdobramento dessa UC, elaborada a partir do conteúdo presente nas ementas das referidas leis, oito UR ou categorias, quais sejam: “Financiamento da Educação”; “Organização da Educação”; “Currículo Escolar”;
“Infraestrutura”, “Programas Suplementares”; “Educação Superior”; “Projetos Paroquiais” e
“Projetos Simbólicos”. Para estas duas últimas categorias, levou-se em consideração a categorização sugerida por Tomio e Ricci (2012a; 2012b), segundo a qual os benefícios são altamente concentrados, como leis de declaração de utilidade pública, denominação, honrarias e datas comemorativas.
A conclusão dessa fase de exploração do material se deu com a inserção dessas categorias nas quatro planilhas descritivas do Excel elaboradas incialmente. O resultado foi a codificação temática de todos os PLs, PECs e MPs a partir das suas ementas. Com a planilha categorizada, deu-se início ao tratamento dos dados por meio da análise de conteúdo e o software SPSS.
O objetivo da análise documental, de acordo com Bardin (2016), é dar forma conveniente e representar de outro modo a informação contida nos documentos, por intermédio de procedimentos de transformação, sendo caracterizada como uma operação ou conjunto de operações que visam representar o conteúdo de um documento sob uma forma diferente da original. Ou seja,
o propósito a atingir é o armazenamento sob uma forma variável e a facilitação do acesso ao observador, de tal forma que este obtenha o máximo de informação (aspecto quantitativo), com o máximo de pertinência (aspecto qualitativo). A análise documental é, portanto, uma fase preliminar da constituição de um serviço de documentação ou de um banco de dados (BARDIN, 2016, p. 51).
11 Qualifica-se essa expressão com base nos estudos de Gracindo (1994), no qual as políticas de não-educação são consideradas a partir da negativa dos partidos políticos para com os reais problemas educacionais brasileiros.
Assim, diferentemente das demais categorias, os projetos com esse escopo não se interessam sobre a deliberação de recursos voltados para o campo, a eficiência do sistema de ensino e o compromisso do Estado e da sociedade para com a educação.
Precisamente, a análise de conteúdo dos documentos utilizados nesta pesquisa procurou estabelecer “[...] uma correspondência entre as estruturas semânticas ou linguísticas e as estruturas psicológicas ou sociológicas (por exemplo: condutas, ideologias e atitudes) dos enunciados [...]” (BARDIN, 2016, p. 47) para entrar em contato com os sentidos da mensagem visando descrever o discurso e desvelar os sentidos ocultos.
Com efeito, no conteúdo analisado das oito categorias de atividade legislativa da produção em educação da ALEMA, no período de 2003-2018, observou-se as seguintes unidades temáticas/subcategorias:
Quadro 2 – A produção legislativa em educação da ALEMA, por UC, URs e Subcategorias, de 2003 a 2018
P R O D U Ç Ã O L E G I S L A T I V A E M E D U C A Ç Ã O
UC UR/CATEGORIAS UNIDADES TEMÁTICAS/SUBCATEGORIAS
Educação Básica
Financiamento da Educação
Despesas com manutenção e desenvolvimento do ensino Formação e valorização docente
Parceria Público-Privada (PPP) Financiamento Privado Outros (premiações etc.)
Organização da Educação
Planejamento educacional Gestão do sistema de ensino e escolar
Acesso e permanência
Regras sobre o sistema público e privado de ensino Administração do processo educativo
Carreira docente Rotina Escolar Currículo Escolar
Conteúdo curricular Metodologia Organização geral Infraestrutura
Construção e reforma de escola Instalação de equipamento
Mobiliário adequado Programas
suplementares
Política pública de custeio Programa de intercâmbio estudantil
Graduação/
Pós-graduação Educação superior
Política afirmativa Acesso e permanência
Carreira docente Gestão do sistema de ensino
Infraestrutura
Regras sobre o sistema público e privado de ensino Políticas de
Não-educação
Projetos paroquiais Utilidade pública
Projetos simbólicos
Denominação de logradouros públicos Datas comemorativas
Homenagens Fonte: elaborado pelo autor a partir do banco de dados da pesquisa.
Os PLs, PECs e MPs foram agrupados nas respectivas categorias e subcategorias levando em consideração as seguintes implicações:
i. Financiamento da Educação: engloba todos os projetos de lei contendo propostas vinculadas a gasto público, crédito educativo, termo de cooperação técnica ou mesmo inação do Estado visando recurso/financiamento privado.
ii. Organização da Educação: reúne os projetos que visam organizar o contexto escolar, desde a oferta de vagas até a elaboração de diretrizes e projetos a serem desenvolvidos no seu interior. Aqui também incluiu-se os programas diversos voltados para a capacitação dos docentes, a escolha de dirigentes e demais políticas de ensino.
iii. Currículo Escolar: implica as políticas que têm como objetivo afetar o exercício de disciplina e do cotidiano escolar, pela sua introdução, modificação, inovação de conteúdos julgados pelo legislador como de obrigação de ensino aos estudantes.
iv. Infraestrutura: envolve os projetos de lei que visam conceder benefícios de ordem estrutural, estabelecendo a construção de escolas, quadras poliesportivas, instalação de aparelhos ou mesmo garantia de mobiliário adequado a quem tem direito.
v. Programas Suplementares: implica os projetos de lei que visam ampliar o campo de direitos dos discentes, por meio de programas de custeio, tais como fardamento escolar, transporte, material didático, e programas sociais, como mais bolsa família-escola, mais alfabetização, intercâmbio estudantil ou outros que pudessem se configurar nesse campo.
vi. Educação Superior: compreende os projetos de lei que têm o objetivo de regular as atividades nesta etapa de escolarização, estabelecendo políticas na área de financiamento, organização e infraestrutura.
vii. Projetos Paroquiais: inclui todos os projetos de lei dedicados a declarar de utilidade pública institutos, fundações, associações, união de moradores, centros comunitários e escolas ligadas à área educacional.
viii. Projetos Simbólicos: reúne os projetos de lei que visam prestar homenagens a instituições ou atores sociais específicos, denominando logradouros públicos ou datas e eventos comemorativos com nomes de professores dos diversos níveis de ensino.